Établissements publics: les failles d'une réforme qui s'éternise

Grande était la surprise de l’opinion publique en apprenant, en 2006, que l’Office national de l’électricité et de l’eau (ONEE) était en situation difficile. Les observateurs non avertis le prenaient pour un mastodonte doté d’une puissance financière et opérationnelle sans faille.

Ce choc historique a une morale: la situation des établissements et entreprises publics et loin d’être pérenne. Et la réforme proposée par les gouvernements successifs depuis 1998 est, non seulement interminable, mais aussi surtout insuffisante. Preuve en sont les failles de la réforme fortement soulignées par des experts consultés par Médias 24.

Pour faire simple, la réforme de la gouvernance des EEP, détaillée dans un rapport sur les structures autonomes de l’Etat accompagnant le projet de loi des Finances 2015, a quatre orientations :

-Le renforcement du dispositif de gouvernance et de transparence des EEP,

-La généralisation de la contractualisation,

-le développement d’une politique de gestion active du portefeuille

-et enfin la convergence vers les normes comptables internationales et le développement des Partenariats Public-Privé.

Le renforcement de la gouvernance se fait, lit-on dans le rapport sur les EEP, à travers la généralisation du Code de bonnes pratiques et l’élaboration des documents de la gouvernance (bilan de la gouvernance… ).

Force est de constater que ce que les concepteurs de cette stratégie présentent comme une révolution, est «le minimum requis pour la bonne gestion d’une structure quelle qu’elle soit», ironise un expert comptable de la place.

Pourtant, même cette règle de base n’est pas généralisée comme le souligne le rapport lui-même. En revanche, l’Etat semble se féliciter de la tenue régulière des conseils délibérants. Selon le rapport du ministère des finances, «96% des EEP ont tenu au moins une réunion de leurs organes délibérants en 2013 et en 2012 contre 78% en 2008».

«Tenir régulièrement le conseil d’administration ou l’assemblée générale, n’est pas un gage suffisant de bonne gouvernance», met en garde un autre expert de la place.

Selon son explication, plusieurs entreprises se conforment à la loi en regroupant régulièrement les organes délibérants sans que cela n’ait une incidence directe sur l’amélioration de la bonne gouvernance.

D’autres consultants en organisation des structures, rappellent que plusieurs entreprises de l’Etat tenaient leurs assemblées, plus ou moins régulièrement, tout en affichant des résultats catastrophiques et une gouvernance douteuse. Les cas de CIH, Crédit Agricole du Maroc, CNSS et bien d’autres l’ont prouvé par le passé.

Pour parer à ce laxisme, la réforme prévoit le développement des comités internes, notamment d’audit, de stratégie et de suivi. «Les comités d’audit issus de nomination interne ne sont souvent pas efficaces ou ne peuvent peser dans la balance car ils dépendent du management ou encore de la tutelle. Leur action demeure ainsi conditionnée par les conditions générales de travail, des connivences internes…», décortique un consultant ayant accompagné des établissements publics.  

Raison suffisante pour encourager le recours à des cabinets d’audit externes. Le rapport sur les EEP en parle justement, mais en des termes confus. Selon ses concepteurs, «les audits externes tendent à renforcer l‘efficacité du contrôle financier de l’Etat en l’orientant vers le suivi des performances, la prévention des risques et la préservation des ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion ». Une affirmation qui n’a pas échappé au sens critique de nos experts: « es objectifs assignés aux audits externes ne figurent pas dans leur mission classique».

Un autre paramètre qui renforce cette méfiance à l’égard de l’esprit de la réforme: le rapport parle de la certification, via des audits externes, de la majorité des EEP qui ont été soumis à cet exercice de contrôle. Mais sans pour autant énumérer les EEP concernés ni avancer un chiffre exact.

Tout ce que le lecteur retiendra, c’est la réalisation de 63 opérations d’audit sur une période de 13 ans (2000 à 2013) et ce, pour une population de EEP totalisant 243 établissements publics, 42 entreprises publiques contrôlant 437 filiales.

Toujours au sujet des audits externes, le rapport précise que les 63 opérations menées ont conduit à la définition de certaines mesures visant à améliorer la gouvernance des EEP. Pour éviter les détails déroutants, nos experts se focalisent sur l’une des solutions très à la mode chez le gouvernement: la contractualisation.  

Le principe de la contractualisation repose sur un engagement de part et d’autre pour réaliser des objectifs définis dans le cadre d’un contrat. L’Etat en tant qu’actionnaire, agissant comme stratège (le mot est lourd de sens) apporte souvent une contribution financière assez conséquente pour permettre à la structure contractante de réaliser un projet structurant.

Sauf que, comme le soulignent nos experts, la contractualisation intervient souvent comme bouée de sauvetage: l’établissement contractant se trouvant dans une situation critique nécessitant l’intervention musclée de l’Etat, plutôt du contribuable. Les cas de l’ONEE, Comanav… le prouvent amplement.  

La contractualisation est motivée par trois raisons essentielles. D’abord, l’établissement public concerné est sur la liste des privatisables. Sa situation financière n’étant pas alléchante, l’Etat met le paquet pour le rendre vendable. Cette approche n’a pas une logique de développement stratégique. Elle reste une action ponctuelle visant une cession d’actif pour renflouer les caisses de l’Etat ou pour se débarrasser d’un canard boiteux.

En 2002, pour illustrer, l’Etat propose un plan de restructuration à la Comanav moyennant une recapitalisation de 350 à 400 millions de DH. Ce que l’Etat omet de préciser à l’époque, c’est que la compagnie était en situation de cessation de paiement et son plan de navigation prenait de l’eau de toute part. Le groupe BMCE, a lui aussi, contribué au sauvetage en reconvertissant une créance en capital.

En contrepartie de cette manne financière, la compagnie devait suivre un contrat programme élaboré par la direction des établissements et participations de l’Etat (c’était son nom à l’époque) dirigée par Mohamed Boussaid, l’actuel ministre des Finances. L’ossature du contrat invitait la compagnie à renforcer ses deux pôles marchandise et voyage. Or, la Comanav, se contentera de renforcer le premier au détriment du second. L’essentiel était de présenter un bilan positif susceptible de drainer une somme sonnante et trébuchante au moment de la privatisation. Et ça a été fait.

La même logique de sauvetage pour la privatisation a prévalu, tout récemment, dans les cas des sucreries de l’Etat, cédées au groupe Cosumar. Une logique qui demeure volontariste en opposition à celle utilisée dans le cas ONEE.

En effet, la contractualisation de l’ONEE est intervenue un peu tard et ce, malgré les warning des auditeurs internes et externes depuis 2006. Là encore, le choix de la contractualisation est dicté par le secteur stratégique que l’ONEE mène sous monopole. «L’Etat ne peut laisser pourrir un office aussi stratégique, sachant que de lui dépendent des contrats de concession, des contrats d’emprunt et surtout l’approvisionnement de tout le pays en électricité», explique un ancien auditeur de ONEE. La position de l’office à forcer le bras de l’Etat en le poussant, après un long laxisme, à renflouer les caisses de l’opérateur public.

La réforme des établissements publics est ainsi un mal nécessaire qui n’a pas de ligne directrice. C’est selon le cas, la tête du client et surtout les enjeux en place. Ce qui explique que la réforme traîne depuis des années et risque de s’éterniser.

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