La Cour des comptes pointe les failles des contrats de gestion déléguée

L’évaluation du mode de gestion délégué est intervenue après 8 ans de l’entrée en vigueur de la loi 54-04 relative à la gestion déléguée des services publics locaux. Ce rapport s'est basé sur des séances de travail avec des présidents de conseils communaux, des responsables des Ministères de l'Intérieur, des Finances et du département de l'Environnement, de l'ONEE et des managers dans différentes sociétés délégataires, en plus des investigations menées par les Cours régionales des comptes, sur les études des institutions nationales et internationales ainsi que sur les benchmarks et les bonnes pratiques.

L’évaluation présente ainsi l'état des lieux de la gestion déléguée, établit un diagnostic couvrant les principaux secteurs y afférents et propose des recommandations et pistes de réformes.

Dans l’ensemble, si les délégataires ont introduits des méthodes managériales du secteur privé par la simplification des procédures, la formation du personnel, le transfert du savoir-faire, la modernisation des outils et systèmes d’information de gestion et le perfectionnement des dispositifs de contrôle interne, ils n’ont pas tiré avantage de tous les atouts potentiels en raison de dysfonctionnements dans la planification et dans l’expression des besoins par les autorités délégantes, de  l’absence d’un organe indépendant, chargé des fonctions d’expertise, de coordination, de suivi et de veille, en plus de l’insuffisance en profils qualifiés, notamment en ce qui concerne les fonctions de contrôle et de suivi.

La distribution n’a pas atteint ses objectifs

 Le secteur de la distribution se trouve partagé entre quatre sociétés délégataires, douze régies autonomes, en tant qu'établissements publics communaux, et l'Office national d'Electricité et d'Eau potable (ONEE), en qualité d'établissement public national.
Les quatre délégataires privés (Lydec, Redal, Amendis Tanger, Amendis Tétouan) ont couvert 46 communes et réalisé des investissements cumulés de 32,32 milliards de DH (MMDH) et un chiffre d'affaires de 10,82 MMDH en 2013.

Ils emploient un effectif de 7.270 cadres et agents dont 4.965 issus des ex-régies intercommunales autonomes de distribution. Les régies autonomes couvrent près de 1.100.000 clients en service d'électricité, soit 14 pc du total des clients desservis et 1.550.000 clients en service d'eau potable, soit 31 pc du total.
Elles ont réalisé des investissements globaux de près de 2,35 MMDH, soit 27 pc de l'ensemble des investissements dans le secteur pour l'année 2012 et employé un effectif de 5.322.
L'ONEE desservait, en 2012, à l'échelle nationale, près de 4.700.000 clients en électricité, soit 61 pc du total, et 1.650.000 clients en eau potable, soit 33 pc du total. Il a exécuté un investissement de plus de 4,4 MMDH, soit 51 pc des investissements du secteur.
En tant que délégataire, l'ONEE est lié par des contrats de gestion déléguée exclusivement pour les services d'eau et d'assainissement liquide. A ce titre, il couvre 612 communes pour des investissements de 3,33 MMDH en 2012 et emploie un personnel pour les deux gérances de 2.465 en 2012.
Le mode de gestion déléguée a impulsé un processus qui a amené tout le secteur de la distribution vers le progrès. Il a permis d'améliorer le taux de desserte et d'atténuer le retard au niveau des investissements surtout dans l'assainissement liquide.
La flexibilité tarifaire introduite par les contrats de gestion déléguée contribue à l’augmentation des capacités d’autofinancement des délégataires dégageant plus de marges pour le financement des investissements de renouvellement et de maintenance ainsi que pour la couverture de l’investissement d’extension par les sommes collectées à travers les fonds de travaux.
Cependant, les sociétés délégataires n'ont pas réalisé totalement les objectifs fixés en matière d'investissement et ont parfois utilisé le fonds de travaux, considéré comme le principal levier d'investissement, à des fins non conformes à son objet.

Sur un autre plan, les contrats de distribution liant les communes aux délégataires, devant être réajustés en principe tous les cinq ans, ne sont révisés, dans la pratique, qu'après des délais dépassant les dix ans, ou se terminent en négociations infructueuses, compromettant l'équilibre financier et économique desdits contrats.
Dans ce secteur, la Cour des comptes recommande, outre l'amélioration de la gouvernance et le dispositif de contrôle et de suivi, la généralisation du modèle du multiservice qui présente l'avantage d'instaurer une péréquation des tarifs entre les trois services (eau, électricité et assainissement) et ce, par la couverture de l'intégralité du territoire national par des sociétés régionales de distribution.

Les couacs des transports urbains

 En matière de transport urbain par autobus, les sociétés délégataires ont couvert 260 communes, réalisé un chiffre d'affaires de 1,79 MMDH et employé un effectif de 12.950 agents en 2013. Elles se sont engagées sur des investissements de 5,68 MMDH.
Les délégataires privés ont permis d'assurer la continuité du service public et la couverture de périmètres plus étendus, suite aux défaillances des ex-régies communales.
Mais ces opérateurs n'ont pas, dans la plupart des cas, réalisé le programme d'investissement contractuel tant en matériels roulants qu'en équipements liés à la qualité de service tels que les parkings, les ateliers de maintenance et les abris. Ils ont aussi eu souvent recours à un parc vétuste, polluant et ne répondant ni aux normes ni aux contrôles techniques.

De plus, le programme d’investissement contractuel n’a été que partiellement réalisé par les délégataires dans 85 % des cas analysés. Cette situation a conduit au bouleversement de l’économie générale des contrats.

Le rapport de la Cour des comptes a également relevé un certain nombre de négligences relatives à l’utilisation d’un parc vétuste et polluant, dans le non-respect de l’obligation d’utiliser des véhicules neufs. Pire encore, la possibilité est donnée au concessionnaire de commencer l’exploitation du service avec des autobus usagés n’ayant fait l’objet d’aucun contrôle technique.
En outre, la qualité du service se trouve lourdement handicapée par l'état des chaussées et l'encombrement de la voirie qui réduisent la vitesse commerciale et augmentent le temps d'attente.
Concernant la gestion déléguée de transport urbain par tramway, le rapport de la Cour des comptes note que le déficit structurel atteint un niveau sans rapport avec les ressources budgétaires des collectivités locales concernées.

Ainsi, la gestion déléguée de transport urbain par autobus et par tramway, notamment dans les grandes agglomérations de Casablanca et de Rabat, présente des risques financiers importants se traduisant par des déficits qui sont devenus structurels, se chiffrant à 2,16 MMDH à fin 2013, dont plus du tiers provoqué par l’activité de M’dina Bus.

Face à l'ampleur de ces déficits, il est recommandé d'instituer un cadre de concertation associant l'ensemble des parties prenantes en vue de réexaminer le modèle économique du transport public dans les grandes agglomérations en tenant compte de l'intermodalité et de l'intégration tarifaire.

Considérant l'impact du développement des grandes métropoles sur l'attractivité économique, en tant que pôles de croissance, la Cour préconise que l'Etat s'implique techniquement et financièrement dans les programmes de renforcement de la mobilité urbaine à travers des projets intégrés associant les différents modes de transport.

La propreté, loin de l’environnement

 Dans le secteur de la propreté, relève par ailleurs le rapport, les délégataires ont assuré la gestion déléguée du service de collecte et de nettoiement dans 147 communes au profit de 13,5 millions d'usagers, réalisé un chiffre d'affaires de 2,22 MMDH et employé un effectif de l'ordre de 15.000 en 2013.
Les opérateurs privés ont également assuré la gestion déléguée des décharges publiques contrôlées dans 66 communes au profit de 11 millions d'habitants. Ils ont réalisé des investissements de 1,18 MMDH depuis le début des contrats.
Malgré les progrès accomplis par les services de nettoiement, de collecte des déchets et de gestion des décharges publiques, le développement du tri accuse un retard considérable, note le rapport, qui relève que les taux de recyclage ne dépassent pas les 10 pc alors que la fraction des déchets potentiellement recyclable avoisine les 40 pc.
La collecte informelle demeure une activité économiquement peu rentable en termes de tonnage recyclé et présente de nombreux risques au regard des conditions sanitaires et d'exclusion sociale qui caractérisent ce genre de métiers, juge la Cour des Comptes qui recommande d'élaborer et de mettre en œuvre un programme d'urgence de réhabilitation ou de fermeture de l'ensemble des décharges non contrôlées, selon un agenda soutenu portant sur les 200 sites déjà identifiés.
La Cour préconise également le développement de mécanismes participatifs prévoyant, en particulier, l'organisation des filières de collecte sélective et de recyclage ainsi qu'un dispositif spécifique d'inclusion et de professionnalisation des récupérateurs, en s'inspirant d'expériences internationales réussies. Le rapport note également que pour les services de propreté, il faudrait doter toutes les communes, provinces et préfectures de plans directeurs visant la préservation de l’environnement et réaliser les études d’impact relatives aux décharges contrôlées et aux centres de transfert.
Au plan de la gouvernance, l'absence au niveau de l'ensemble des secteurs, d'un organe indépendant chargé des fonctions d'expertise, de coordination, de suivi et de veille n'a pas permis l'instauration d'une synergie de tous les acteurs intervenant dans les services publics locaux.

Les recommandations de la Cour des Comptes

A ce propos, la Cour propose de doter chaque secteur d'un organe national indépendant qui jouerait un rôle de veille et d'assurance qualité, d'un centre d'expertise diffuseur de normes et d'une plateforme de coordination et de suivi. Elle considère également nécessaire, dans le cas du transport urbain, de disposer d'un organe indépendant, au niveau régional ou local.
Au plan des orientations stratégiques, la Cour estime que les services publics locaux, bien que présentant un caractère communal, devraient faire l'objet d'une planification fondée sur des territoires géographiques économiquement viables afin de tirer avantage des effets d'échelle, de réduire les coûts, d'attirer les opérateurs les plus qualifiés et de développer l'offre et la qualité des services. Dans ce sens, la réforme sur la régionalisation avancée constitue une opportunité qu'il conviendrait de saisir pour mieux appréhender la dimension territoriale de ces services publics.
Au plan opérationnel, la Cour des comptes préconise l'institution et la dynamisation des comités de suivi et des services permanents de contrôle ainsi que la mise en place de systèmes d'information partagés. Elle recommande aussi le recours aux conseils et expertises externes.
Selon la Cour, les collectivités territoriales devraient être dotées d'une véritable administration communale possédant les ressources humaines nécessaires en profils et en effectifs pour exercer les métiers liés à la gestion déléguée ainsi que des moyens logistiques adéquats et des systèmes d'information intégrés.
Concernant le modèle institutionnel, déjà appliqué pour le tramway et projeté pour le transport urbain par autobus et la distribution, consistant en la création d'une société de patrimoine sous forme de société de développement local (SDL) et le recours à un délégataire privé pour l'exploitation, la Cour juge que ce modèle comporte des risques de dilution des responsabilités et de désintéressement des exploitants à sauvegarder et entretenir des équipements et des matériels ne faisant pas partie de leur patrimoine. La Cour des comptes préconise qu'il ne soit fait recours à la SDL qu'en cas de carence de l'initiative privée.
Du point de vue de la Cour, la mobilisation du potentiel fiscal et la poursuite de la réforme de la fiscalité locale, parallèlement au transfert de ressources par l'Etat, constituent des leviers de financement pour couvrir les charges supplémentaires induites par le développement de la gestion déléguée, contrepartie nécessaire pour un service public efficace et de qualité.

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