Droits de douane et protectionnisme : un entretien didactique avec le Pr Germouni

Médias 24 : À la lumière de certaines initiatives et mesures douanières adoptées ou en voie de l’être par la superpuissance américaine, au lendemain de ses dernières élections présidentielles, et affectant frontalement le mouvement des échanges internationaux, est-ce un retour au protectionnisme antérieur à la mondialisation?

Pr Mohammed Germouni : Il convient d’abord de rappeler que le protectionnisme en général peut prendre des formes variées et diverses. Outre l’imposition de droits de douane qui a été mise à l’ordre du jour de façon soudaine depuis quelques semaines par les décrets présidentiels aux Etats-Unis (E-U), il y a des modalités appelées règles non tarifaires sous la forme de contingents, de normes de qualité, voire phytosanitaires ou d’appellation, ainsi que d’autres restrictions du même type en vue de rendre le marché national quasi inaccessible aux biens et services non nationaux. Il en est de même des subventions allouées à des entreprises nationales, rendant ainsi les produits des concurrents étrangers trop chers pour les consommateurs nationaux.

L’échange libre total n’est pas à l’abri d’épisodes protectionnistes

À l’inverse, l’absence de tout protectionnisme est qualifiée de libre-échange, en permettant aux biens de circuler entre les frontières, surtout ceux considérés à meilleur marché qui ont un réel avantage comparé aux autres. Mais quoi qu’on en dise, l’échange libre total n’est pas à l’abri d’épisodes protectionnistes.

À la suite des récentes initiatives tarifaires américaines, connaissant une sorte de stop and go et de volte-face depuis le début de cette année, le risque existe quant aux conséquences sur les reculs des exportations des uns, et des baisses des importations des autres qui seront réelles et immédiates.

Une remarque de taille utile est à rappeler à ce propos, à savoir qu’il n’y a pas de protectionnisme neutre, c'est-à-dire sans groupes ni lobbies, visibles ou cachés, qui l’inspirent et en bénéficient en dernier ressort. Selon les régions et les époques, ceux-ci ont pris la forme de groupes de pression défendant les intérêts des fournisseurs de viande, d’acier, de textiles, d’électronique ici, des céréalistes, des producteurs de fruits, de légumes, de riz ou de véhicules ailleurs, entre autres.

Notons aussi que le protectionnisme a pu prendre dans l’histoire la forme d’unions douanières organisées plus ou moins réussies.

Les débuts de la grande Allemagne du XIXᵉ siècle, par exemple, qui deviendra une grande nation industrielle, furent une union d’abord douanière, à travers le Zollverein autour de la Prusse. Cependant, pour devenir réellement performante, une union se meut en entité économique à même d’associer des niveaux de développement plus ou moins similaires de ses membres. Un aspect qui a parfois fait défaut, par exemple, à une Union européenne dans sa construction présente, comme en témoignent encore d’importants écarts de développement fréquemment cités entre une Allemagne et une Grèce.

Il y a eu également d’autres groupements douaniers et commerciaux créés parfois au gré des humeurs conjoncturelles dans certaines régions, tel le cas de la zone de libre-échange entre les États-Unis, le Canada et le Mexique (Alena) qui est demeurée globalement déséquilibrée et à la merci des desiderata de la superpuissance voisine.

Considérée apparemment indolore, la taxe douanière inaugurera un processus inflationniste

- Comment interpréter les nouveaux droits de douane que l’exécutif américain cherche à imposer aux divers pays?

- Le protectionnisme tarifaire inspirant l’actuel président américain semble chercher coûte que coûte le maintien et le retour d’anciennes activités industrielles, électoralement désirées, en même temps qu’une éventuelle source budgétaire additionnelle supportée par le consommateur. Il s’agit d’une position d’un Monsieur Trump, qui n’a pas changé, car encore grand promoteur new-yorkais à succès et bien connu du monde des médias, il était publiquement protectionniste, déjà dans les années 1980.

Considérée apparemment indolore, la taxe douanière inaugurera un processus inflationniste. En effet, d’un point de vue analytique, les droits de douane augmentent le prix des biens et services importés et entraînent en général une diminution des quantités importées, mais l'effet d’une politique commerciale quant à lui est à nuancer selon les pays et les conditions économiques existantes.

Je m’explique. L’effet ne sera pas le même si la politique commerciale est adoptée par un petit ou un grand pays, en raison de sa capacité à influencer la demande ou l'offre mondiale. Si un pays met en place un nouveau droit de douane, cela va avoir pour effet de faire baisser la demande nationale pour le bien importé. Or, si ce pays est "grand" de taille, comme les E-U par exemple, et qu'il représente une part importante du marché en question, cette baisse va se ressentir au niveau mondial, et les producteurs étrangers seront impactés et incités à ajuster leurs prix à la baisse pour compenser la chute anticipée de la demande. Ce n’est pas gagné d’avance.

Par ailleurs, l'organisation des échanges commerciaux autour de chaînes de valeur internationales, c'est-à-dire une division internationale technique du processus de production, peut rendre l'application d'un droit de douane encore plus incertaine et parfois plus coûteuse que prévu, non seulement pour l'économie nationale, mais également pour celles qui lui sont liées par des relations commerciales. Comme dans le cas de l’industrie de l’automobile notamment.

- Qu’est-ce qu’un droit de douane à proprement parler?

- Dans les faits, l’application d’un droit de douane n’est autre qu’un type d’impôt visant à décourager les importations et à faire augmenter les prix payés par les consommateurs nationaux. Un droit de douane ou un contingentement des importations ne visent pas à protéger des producteurs performants et efficaces d’un pays, tout au contraire parfois, ils suscitent l’apparition d’un marché parallèle lucratif dans certaines régions du monde.

En tout cas, la protection contre la concurrence des importations étrangères a été constante dans le monde et a pris des formes diverses parfois peu ou faiblement justifiées, avec des objectifs économiques même recevables, mais souvent discutables.

- Doit-on être pour ou contre l’échange sans entraves, et son accroissement ?

- La question n’est pas d’être pour ou contre l’échange libre. Mais s’il devait y avoir un critère de choix à prendre en considération en sa faveur, il tiendrait à un argument presque unique, et qui fait presque l’unanimité, à savoir que son objectif tend à favoriser dans l’ensemble une répartition du travail globalement profitable entre les nations, à augmenter les productions destinées à être échangées et, surtout, permet d’améliorer les niveaux d’existence des populations.

La grande Chine d’aujourd’hui est paradoxalement l’excellent résultat de cette division internationale du travail de type libéral. Par conséquent, un droit de douane participe à la destruction de cette division du travail.

- Comment est-on passé à une adhésion au libre-échange aussi large ?

- Les modalités et mécanismes des échanges commerciaux entre nations ont été davantage le résultat d’une lente évolution des rapports politiques et des idées économiques, à la suite d'une longue phase de relations commerciales fort irrégulières dictées par des besoins spécifiques, organisées alors souvent par des traités stipulant en particulier des taxes douanières.

Une phase dite mercantiliste a longtemps caractérisé le mouvement des échanges à travers le monde depuis la renaissance de l’Occident et la découverte de l’Amérique, consistant à faire jouer au commerce extérieur d’une nation une fonction d’accumulation de métaux et de richesses par les partenaires, avec des gagnants et des perdants.

L’apparition de la suprématie montante et de la puissance britannique sur les continents et les océans, après celle passagère d’une Espagne conquérante, sera à l’origine d’actions souvent imposées violemment en faveur de la réduction des barrières pour les produits anglais dès le XVIIIe siècle.

À cet égard, la lutte d’indépendance américaine n’aura été en définitive qu’une réaction historiquement liée au refus du colon anglais d’acquitter les taxes américaines sur le thé importé (Boston Tea party), autrement dit un libre-échange forcé.

Cela dit, une des premières tentatives d’analyse des échanges libres aura été l’œuvre, même modeste encore mais réelle, d’un député et économiste français du XIXᵉ siècle, un certain Frédéric Bastiat.

À travers une forme allégorique et suggestive, ce dernier avait alors dans une formule, non sans un certain humour et bien avant les développements d’une école libérale alors en gestation, fait opposer les tenants de la lumière solaire à ceux fabriquant des chandelles, la lampe électrique n’ayant pas encore fait son apparition. Cette formulation initiale constituera une sorte de référence implicite pour les futurs et nombreux théoriciens qui fraieront un chemin théorique et poseront les bases analytiques d’un libre-échange profitant aux diverses nations qui y participent.

J’en veux pour preuve à ce propos cette forme de témoignage d’une certaine dette intellectuelle vis-à-vis d’un tel apport à la compréhension du phénomène, celui d’un prestigieux économiste américain moderne, P.A. Samuelson, un des premiers Nobel du XXe siècle, qui s’y est référé en mettant en exergue ladite formule de l’auteur français, à l’occasion d’une approche synthétique des fondements des droits de douane et de la question du libre-échange.

- Est-il possible d’appréhender les cas d’espèce représentatifs du besoin de droits de douane ?

- Bien entendu, il y a plusieurs situations protectionnistes relevant de motivations plutôt extra économiques telle la recherche d’une auto-suffisance, ou de faire face à un besoin de sécurité ou de défense nationale, ou d’assurer la protection des intérêts d’agriculteurs ou d’artisans... qu’il serait exhaustif d’évoquer, étant liés à la diversité des pays concernés.

Suivant le but assigné par un État qui décide d’appliquer un droit de douane sur un produit importé en provenance d’un ou de plusieurs pays étrangers, il y aurait quelque trois cas types de droits de douane qui peuvent être justifiés par une analyse économique.

Il y a d’abord le cas des droits de douane trouvant leur justification dans un premier démarrage industriel d’un pays. C’est là une situation historiquement vécue par la plupart des pays abordant la création ex nihilo d’activités manufacturières qui, ne pouvant supporter la concurrence des mêmes biens importés de pays les produisant, mettent en place des droits de douane sur ces biens.

Le premier travail scientifique accompli avec méthode sur ce type de cas a été développé dans le cadre du "Système d’économie nationale" dû à un économiste allemand, Friedrich List, au milieu du XIXe siècle. Il y argumenta la nécessaire protection d’une industrie et d’une économie nationale avant toute ouverture au commerce international.

À ce propos, il est intéressant de relever qu’il s’était inspiré clairement de l’exemple du protectionnisme pratiqué par la jeune République américaine à la suite de son indépendance, et ce, au moment même où des premières gestations annonçaient les débuts d’une analyse économique à caractère scientifique à proprement parler. Une justification fondée d’un point de vue théorique qui sera partagée avec des nuances notamment par un éminent chercheur anglais et enseignant de l’université de Cambridge, Alfred Marshall, et précurseur d’un influent courant de pensée économique encore dominant. Cependant, les aspects relatifs aux modalités de la tarification et/ou à la question de la durée d’une telle mesure relevèrent davantage des praticiens en rapport avec les décideurs politiques.

L'expérience industrielle marocaine, au lendemain de l'indépendance, s'est transformée en une rente pour certains

- Peut-on dire que le Maroc a eu également recours à de telles mesures douanières dans son histoire moderne?

- Près de deux siècles après le démarrage de la révolution manufacturière en Angleterre, le lancement par exemple de l’expérience industrielle du Maroc, au lendemain de l’indépendance, qui pouvait s’intégrer politiquement, toutes proportions gardées dans un registre du genre historiquement vécu, au moins à ses débuts, s’est transformée cependant en une rente permanente purement et simplement.

C’est un cas intéressant d’un pays neuf. Ainsi, la protection du marché local et le maintien du système des taxes protectrices en général, à travers des droits de douane élevés, reconduits tout au long de trois à quatre décennies, étaient fondés davantage sur les niveaux de profits jugés appropriés par celles des entreprises qui en négociaient périodiquement les principes et les formes avec l’administration concernée. Des licences spéciales d’importation de certains articles en cas de besoin étaient par ailleurs accordées de façon sélective selon des critères jugés controversés.

Il faut faire remarquer cependant que le maintien d’une telle protection tarifaire par l’État marocain indépendant pouvait être difficilement justifié, en l’absence notamment d’innovations par exemple, comme c’était le cas dans des expériences industrielles qui deviendront exemplaires, à l’instar de celle de la Corée du Sud ou encore, en plus grand, à travers l’autre exemple du futur atelier chinois de l’industrie mondiale des dernières décennies.

Les services techniques de ces deux États asiatiques avaient favorisé et encouragé avec méthode et de façon permanente un cadre monopolistique générant des rentes pour financer la prise en charge des coûts permettant l’émergence et la diffusion d’innovations, de même que la réalisation de perfectionnements successifs.

Examinées sous cet angle, la durée et la permanence des divers monopoles protégés et des situations de rentes marocaines n’auront que faiblement favorisé une avancée technique remarquée chez les entreprises industrielles bénéficiaires, sachant que celles-ci s’impliquaient essentiellement et de façon répétitive dans des articles industriels proches de la demande et technologiquement simples à confectionner.

La production des moyens de production et des équipements industriels requis ont faiblement suivi et accompagné la tendance, mais lentement sinon avec retard, le rythme de la demande locale, en en limitant les importations. Comme dans toute situation avec souvent de petits monopoles qui protègent leurs intérêts, ils maintiennent, ici ou là, quelques pénuries toujours profitables concernant des biens de forte consommation genre huile, sucre, lait, ou articles vestimentaires, de chaussures ou de biens d’ameublement entre autres.

À cet égard, le nombre de brevets d’invention déposés au Maroc par exemple par ces entreprises et ces activités protégées, indicateur d’un éventuel dynamisme d’une entreprise donnée, n’a enregistré guère d’évolution significative durant la longue période de protection sollicitée. Sur un plan plus global, les mécanismes et les caractéristiques de ce protectionnisme public s’intégraient rarement dans une stratégie industrielle cohérente, tant les motivations purement financières de certaines entreprises semblaient le plus souvent l’emporter sur les nécessités d’un réel développement d’un secteur industriel national plus élargi.

Un système protectionniste national peut devenir visiblement abusif

- Peut-on avancer l’idée qu’une longue protection douanière nuit au protectionnisme ?

- En témoigne un système protectionniste national qui ne s’est que peu modifié pour accompagner un remplacement rationnel et progressif des importations par des productions locales d’abord. Il y eut ensuite l’encouragement, mais peu concluant, d’exportations de produits industriels avec des avantages fiscaux réels, même durant les difficiles étapes d’un programme d’ajustement de structures rendu indispensable, par exemple, et annonçant à son tour un début d’extraversion économique dû à une mondialisation déjà en cours.

Par ailleurs, même certaines mesures tardives de restructuration industrielle et rendues nécessaires avec le vieillissement ou l’obsolescence de certains équipements industriels ont rencontré des difficultés quant à leur mise en œuvre, tant les oppositions entrepreneuriales locales au changement de la politique protectionniste ambiante demeuraient encore manifestes jusqu’au début du siècle actuel.

De telles pratiques protectionnistes locales se rapprochaient en fait de l’attitude entretenue par quelques pays d’Amérique du Sud par exemple, prenant souvent la forme d’un laisser-faire sélectif et subventionné des entreprises bénéficiaires par les prix élevés payés par la masse des consommateurs, et le plus souvent ne requérant en contrepartie que de rares évaluations de ses avantages et de ses coûts.

Ainsi, un système protectionniste national peut devenir visiblement abusif, tout en ne bénéficiant qu’à quelques dizaines d’entreprises locales, consolidant les premières grandes fortunes de l’indépendance. C’est une grande leçon sur quelques travers d’un protectionnisme industriel profitant du laisser-faire.

- Et les autres cas de protection tarifaire?

- Décider de droits de douane pour encourager l’emploi local a été et constitue un second exemple-type.

Créer ou sauvegarder des emplois est un argument fréquemment avancé par certains États adoptant une politique de protection douanière, pour supprimer les effets jugés défavorables des importations. On suppose qu’une politique tarifaire est de nature à maintenir ou à augmenter le volume d’emploi local, à condition que les fournisseurs étrangers visés ne contrecarrent pas la mesure par de nouvelles baisses de prix annulant l’effet du niveau de tarif adopté.

Une analogie peut être faite par exemple avec le chômage induit par les conséquences négatives sur le niveau de l’emploi à court terme résultant d’une évolution technologique, comme l’introduction actuellement du numérique par exemple, surtout dans une conjoncture nationale de faible croissance économique et de manque de postes d’emplois à pourvoir.

Il existe, par ailleurs, le cas inverse cette fois-ci d’entreprises à succès, telles certaines multinationales qui créent des emplois hors de leur pays d’appartenance, sur lesquelles le tarif douanier est peu dissuasif quant à leurs décisions d’investir hors frontières, soit à contre-courant de la politique protectionniste nationale. C’est la situation de ces grandes entreprises notamment américaines et asiatiques, engagées par exemple dans le secteur électronique, et devenues des agents de l’économie mondiale genre Apple, Microsoft, Dell, HP, Toshiba ou Sony, Motorola, dont les principaux fournisseurs sont implantés à travers le monde. Les travailleurs chinois confectionnant par exemple un iPad ou un iPhone, selon des pratiques, des niveaux de salaires et des conditions de travail qui seraient jugées simplement abusives aux E-U, mais permettant des conditions de forte rentabilité pour l’entreprise. C’est ainsi qu’Apple enregistrerait, par exemple, des profits de l’ordre du quart du chiffre d’affaires réalisé en moyenne. Le tarif douanier américain n’a pas réussi à décourager de telles délocalisations de sites de production pour des raisons évidentes.

Ainsi, à supposer un éventuel rapatriement partiel au Kentucky (E-U) de certaines productions réalisées par exemple jusque-là en Chine ou au Mexique, elles ne pourraient s’effectuer que moyennant une importante baisse de salaire horaire au niveau des 13-15 dollars environ, soit une situation inconcevable dans le contexte américain.

Un détail intéressant à rappeler à ce propos, à savoir que la Chine a été et demeure particulièrement touchée par le regain de protectionnisme et, dans certains contextes, quelques États fort imaginatifs ont recours en plus à des droits anti-dumping et des droits compensateurs pour faire barrière à des produits à l’importation, à l’exemple des vélos avant-hier ou des voitures thermiques hier ou électriques aujourd’hui.

Au protectionnisme des droits de douane et autres, un protectionnisme de confort est ainsi né.

- Y a -t-il une relation entre droit de douane et les termes de l’échange?

- Par termes d’échanges, on entend le rapport des prix d’exportation aux prix d’importation qui renseigne sur l’importance des écarts des prix.

Dans l’hypothèse d’un État modéré qui veut, par exemple, faire jouer à un tarif douanier judicieusement étudié, une action sur les termes d’échange au profit de son pays, mais sans modifier les volumes échangés.

Une première ébauche théorique d’un droit de douane d’ailleurs dit optimal est due à un philosophe et économiste anglais du XIXᵉ siècle, John Stuart Mill, qui a pu vérifier que l’adoption d’un certain niveau de tarif, sur le caoutchouc dans son exemple, fait monter le prix à l’import dans un premier temps avant de le faire baisser d’autant dans une deuxième phase, du fait de l’intervention baissière de l’exportateur anticipant et prévenant un affaissement de la demande du bien.

Les producteurs étrangers seront impactés, et ajusteront leurs prix à la baisse pour compenser la chute de demande. On parvient ainsi à un tarif pouvant être considéré comme causant le moins de perte pour les parties à l’échange. Lorsqu'un droit de douane augmente, une entreprise peut choisir de reporter la totalité ou une partie de cette hausse sur le prix de vente, auquel cas c'est le consommateur qui paie la taxe. Mais elle peut aussi décider d'imputer une partie de la hausse du droit de douane à sa marge qui va diminuer. Plus cette part est élevée, moins les prix augmenteront et inversement.

- Comment expliquer les niveaux excessifs de certains tarifs douaniers ?

- Avant la crise du Covid-19, selon certains travaux de recherche statistiques internationales (CEPII en France), les pays développés appliquaient des droits de douane plus faibles (2,5%) que les pays en développement (6,2%), eux-mêmes moins protégés que les pays les moins avancés (9%).

Par ailleurs, même si les cycles de négociations ont permis une baisse générale du niveau de protection sur les produits industriels, l'agriculture demeure toujours protégée par des droits de douane bien plus élevés (15,9% contre 3%) en moyenne. C’est à ce propos qu’il y a lieu d’observer des niveaux de droits de douane pouvant apparaître excessifs de prime abord, comme par exemple le tarif moyen actuellement de 300% sur les riz à l’importation au Japon ou, plus près de nous, des 130% sur les céréales importées au Maroc, biens considérés comme vitaux pour les populations de pays protégeant la production nationale.

Que le Japon ait pu taxer les riz étrangers même à 700%, dissuadant toute velléité d’importation et permettant ainsi le maintien d’une riziculture locale, cela figurera en bonne position dans les demandes américaines de renégociation pour remettre en question ledit tarif adopté par ce grand partenaire asiatique des E-U. Bien entendu, là encore interfèrent également les aspects électoraux outre la protection de niveaux de revenus catégoriels, facilement identifiables, prouvant que les niveaux de tarifs douaniers ne sont pas toujours neutres, car relevant des États.

- Pour conclure, est-ce que le protectionnisme américain actuel ressemblerait à l’ancien?

- Sans remonter trop loin, le protectionnisme officiel, tel qu’il transparaît dans les discours sur l’état de l’Union aux E-U, a été presque permanent ne serait-ce que depuis la dernière guerre mondiale, consistant parfois en une exonération fiscale multipliée par deux en faveur de celles des sociétés qui fabriqueraient leurs biens au pays et créant des emplois. Un protectionnisme né au XIXe siècle, devenu un instrument de protection permanent du statut de superpuissance.

Doit-on faire remarquer, ensuite, qu’un des buts visés par la mise en place d’institutions internationales d'après-guerre était de développer les échanges commerciaux afin d'assurer des relations internationales dans un monde de paix : l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), auquel succèdera l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, dont les documents ont été signés à Marrakech, à l’invitation et en présence du Roi Hassan II, si on s’en rappelle, pour conforter un système commercial multilatéral. Cet objectif reposait sur la consolidation des droits de douane. c'est-à-dire la définition d'un niveau maximal, et leur application dans des conditions d'égalité à tous les partenaires commerciaux.

L’ensemble du système reposait en tout cas jusqu’ici en particulier sur l'application de la fameuse clause de la nation la plus favorisée, qui veut dire qu’un avantage tarifaire accordé à un partenaire commercial doit l'être à tous les autres pays signataires (hors accord commercial régional). Toute nation à laquelle le Congrès américain accorde le privilège de ne payer que les droits de douane américains les plus faibles, privilège presque remis en question par des projets de décrets présidentiels arguant d’un contexte dit d’exception.

Au niveau international, faut-il y insister, on peut noter une combinaison récente de contextes électoraux successifs et d’un certain élargissement du processus de démocratisation des institutions dans diverses régions du monde, de nature à encourager des comportements renouant avec un protectionnisme d’antan instrumentalisé. Une tendance encouragée paradoxalement par l’économie la plus avancée jusqu’ici.

En effet, on a enregistré parallèlement l'utilisation constante de diverses formes de coercition, comme l’illustre de façon abusive l'extraterritorialité du droit américain, allant jusqu'à concerner toute transaction en dollar. L'administration américaine fait de plus en plus souvent pression sur les entreprises étrangères, afin qu'elles s'alignent sur tout l’agenda politique américain en se conformant, par exemple, aux diverses sanctions économiques que la superpuissance décide ici ou là, à travers la planète. Et c’est un autre débat.

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