État actionnaire : l’ANGSPE vise à instaurer une gouvernance de type holding publique

Dans son rapport annuel sur l’État actionnaire (2023-2024), l’Agence nationale de gestion stratégique des participations de l'État et de suivi des performances des établissements et entreprises publics (ANGSPE) dresse un bilan complet des premières étapes de mise en œuvre de la réforme ambitieuse du secteur public.

Un repositionnement institutionnel inédit de l’État

Le Maroc a entamé depuis 2020 un tournant dans sa manière de gérer les établissements et entreprises publics (EEP), en instaurant une nouvelle fonction de l’État, celle d’actionnaire stratégique. Cette transformation découle directement des hautes orientations royales, notamment à travers les discours du Trône et devant le Parlement, appelant à une réforme profonde du secteur public.

Le portefeuille public souffrait de dysfonctionnements structurels, d’une absence de synergies et d’une immixtion de l'État dans la gestion opérationnelle des EEP, au détriment de la performance et de la transparence.

L'ANGSPE a pour mission, donc, de porter le rôle de l'État actionnaire, en s’appuyant sur des standards de gouvernance modernes et une logique de valorisation du patrimoine public. La mise en place de cette Agence s’inscrit également dans le cadre de la loi-cadre n° 50-21, qui pose les fondements de la réforme globale des EEP.

Depuis sa première réunion en décembre 2022, le conseil d'administration de l’ANGSPE a engagé une série de chantiers structurants pour concrétiser cette vision.Le cœur de la réforme repose sur une séparation entre les fonctions d'élaboration des politiques publiques, de régulation et la fonction actionnarialeL’État ne doit plus interférer dans la gestion quotidienne des EEP. Il doit, à travers l’ANGSPE, exercer une surveillance active, stratégique et performante, en tant qu’actionnaire, sans confusion des rôles. Ce modèle vise à garantir une transparence accrue, un dialogue stratégique avec les entités concernées et une gouvernance alignée avec les meilleurs standards internationaux.

Structuration du rôle actionnarial et professionnalisation de la gouvernance

L’ANGSPE a accompli plusieurs étapes majeures pour donner corps à la fonction actionnariale de l'État. La première avancée notable est l’élaboration et l’adoption, en Conseil des ministres, le 1ᵉʳ juin 2024, des Orientations stratégiques de la politique actionnariale de l’État. Ce document constitue désormais la référence unique qui fixe les objectifs globaux de l’État actionnaire, sa vision à long terme, les modalités de gouvernance du portefeuille public ainsi que les principes de gestion des participations.

Sur la base de ces orientations, l’ANGSPE a soumis à l’autorité gouvernementale chargée des Finances un projet de politique actionnariale, qui a ensuite été validé par l'instance de concertation et le conseil d'administration de l'Agence. Ce processus marque l’institutionnalisation d’un mode de gestion du portefeuille public fondé sur la stratégie, la redevabilité et la performance.

Parallèlement, l’ANGSPE a initié une professionnalisation des organes délibérants des EEP. Cette démarche a abouti à la désignation de représentants permanents de l’État actionnaire au sein des conseils d’administration des entités sous sa tutelle. Elle a aussi permis la mise en place de comités spécialisés, la formation des administrateurs et la promotion de la parité.

Des administrateurs indépendants ont également été cooptés pour renforcer l’expertise stratégique des conseils. Ces efforts visent à transformer les instances de gouvernance en véritables plateformes de pilotage stratégique, capables de challenger les business plans et de suivre rigoureusement les objectifs de performance.

L’ANGSPE a également engagé le chantier de la consolidation des comptes de l'État actionnaire selon les normes IFRS. Cela permettra à l'Agence d'avoir une vision fidèle de la situation financière du portefeuille public, en uniformisant la présentation des actifs, des passifs et des résultats.

Elle permettra d’objectiver les performances des EEP, de mieux catégoriser les entités selon leur contribution à la création de valeur et de renforcer leur capacité de mobilisation de ressources, y compris à l’international. En attendant, l'Agence a présenté une situation des indicateurs financiers et économiques de son périmètre pour l'année 2023.

Des opérations de restructuration sont en cours dans plusieurs secteurs stratégiques, notamment l’audiovisuel, l’énergie, les infrastructures, les banques et la finance. L’ANGSPE accompagne également les établissements publics dans leur transformation en sociétés anonymes, afin d’aligner leur gouvernance sur les standards du secteur privé et de rationaliser leur modèle économique.

Vers une gestion dynamique et digitalisée du portefeuille public

Malgré ces avancées significatives, plusieurs leviers restent encore à activer pour permettre à l’État d’assumer pleinement son rôle de holding stratégique. L’un des défis majeurs porte sur la digitalisation du suivi des EEP.

À ce jour, l’ANGSPE ne dispose pas encore d’un système d’information pleinement opérationnel lui permettant d’accéder, en temps réel, aux données financières et non financières des entités sous sa tutelle. Or, pour exercer une surveillance efficace, objectiver les performances, détecter les risques et piloter les restructurations, une telle infrastructure est indispensable.

Le développement de ce système d’information figure parmi les priorités de l’ANGSPE. Il s’agit d’un outil central pour structurer le reporting, automatiser la collecte des données, suivre les indicateurs clés, produire des analyses consolidées et appuyer les décisions stratégiques. Cette digitalisation permettra également de renforcer la transparence vis-à-vis des citoyens, du Parlement et des partenaires internationaux, en institutionnalisant la reddition des comptes.

En parallèle, le dispositif de pilotage de la performance des EEP reste à formaliser. L’objectif est de bâtir une architecture cohérente de gestion du portefeuille, en instaurant des contrats de performance, des indicateurs normalisés, un suivi régulier des trajectoires financières et non financières, et un dialogue soutenu entre l’ANGSPE, les EEP et les ministères de tutelle. Cette approche doit être étendue à l’ensemble du périmètre de l’Agence, avec des mécanismes d’incitation à la performance et de traitement des écarts.

Un autre chantier à venir concerne le transfert effectif des participations de l’État à l’ANGSPE. Si la loi prévoit ce transfert en pleine propriété, il reste à l’opérationnaliser graduellement. Cela suppose une coordination étroite avec les ministères concernés, une clarification des périmètres et une préparation juridique et financière minutieuse.

Ce transfert est crucial pour permettre à l’ANGSPE de détenir les leviers de gouvernance nécessaires et d’assurer une gestion active, cohérente et autonome du portefeuille.

Une trajectoire vers la holding publique : entre consolidation et projection

Le modèle que le Maroc construit se rapproche, dans sa philosophie, des holdings stratégiques publics existant dans certains pays scandinaves, asiatiques ou de l’OCDE.

Il repose sur l’idée d’un État actionnaire qui ne gère pas, mais qui oriente, surveille, valorise et arbitre. C’est un modèle où l’ANGSPE incarne cette fonction avec autonomie, transparence et efficacité, en distinguant explicitement la régulation, la tutelle politique et la gouvernance économique.À terme, cette trajectoire doit conduire à la transformation de l’ANGSPE elle-même en société anonyme.Ce changement statutaire permettra à l’Agence de jouer pleinement son rôle de holding publique, de porter directement les participations, de structurer des filiales thématiques ou sectorielles et d’agir avec souplesse sur les marchés. Cette évolution permettra également une meilleure remontée des dividendes, une création de valeur accrue et une rationalisation des interventions publiques.

Le rapport 2023-2024 insiste sur le caractère multidimensionnel du portefeuille de l’ANGSPE, qui couvre 57 EEP détenant plus de 340 filiales et participations (périmètre de consolidation) dans des secteurs allant de l'énergie aux infrastructures, en passant par les finances, le numérique, les télécommunications et l’agriculture.

Pour ce portefeuille, la logique actionnariale devra être différenciée : maintien ou renforcement dans les secteurs stratégiques, désengagement progressif dans les secteurs matures ou concurrentiels, partenariats avec le privé dans les segments à forte intensité d’investissement. Cette gestion active et segmentée permettra une allocation plus efficiente des ressources publiques, tout en maximisant les retombées économiques, sociales et territoriales.

La transformation de l’État en une holding stratégique ne vise pas une privatisation de la gouvernance, mais une rationalisation de son action. Il s’agit de recentrer l’intervention publique sur les enjeux de souveraineté, d’impact et de résilience, tout en respectant les principes de bonne gouvernance.

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