L’accord de pêche UE-Maroc: quel dénouement judiciaire devant le Tribunal de Luxembourg?

Quel avenir l’analyse juridique laisse-t-elle prédire au recours en annulation contre la décision du Conseil européen du 16 décembre 2013 approuvant le protocole entre l’Union européenne (UE) et le Maroc fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues par l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche?

Ce recours en annulation a été porté par le “Front Polisario“ (FP) le 14 mars 2014 devant le Tribunal de l’UE à Luxembourg (TUE), puis publié au Journal officiel de l’UE (JOUE) du 16 juin 2014 sous la référence T-180/14. A ce jour, il n’est pas jugé.

Après avoir mené cette analyse, j’en conclus, avec un degré raisonnable de certitude, que le risque d’un jugement d’annulation par le TUE du protocole à l’accord de pêche est faible. 

Sur le plan procédural, le recours en annulation du FP serait vraisemblablement écarté comme étant non-recevable. Au cas où le TUE admettrait sa recevabilité, il serait néanmoins amené, sur le plan substantiel, à le rejeter comme dépourvu de mérite et sans fondement au regard des règles pertinentes du droit international applicable à ce genre d’accord économique.

Mais avant de poursuivre sur ce que pourrait être le verdict du TUE, un constat s’impose: l’accord de pêche entre l’UE et le Maroc se révèle à son étude, pourvu d’une histoire et porteur, pour ses parties, d’enjeux économique, financier et juridique.

>Un accord économique d’une très haute importance pour ses parties:  

i) L’accord de pêche entre l’UE et le Maroc a été conclu en février 2007.  Arrivé à échéance en février 2011, puis appliqué provisoirement à partir de février 2011 jusqu’au février 2012 pour voir sa prolongation pour la durée d’un an rejetée par le Parlement européen en décembre 2012 ce qui a ouvert la voie à la négociation, avec la Commission européenne, d’un nouveau protocole approuvé par le Conseil européen en décembre 2013 et ratifié par le Maroc en juillet 2014.

ii) Le service juridique du Parlement européen a été saisi, fait rarissime, de trois (3) demandes d’avis juridique au sujet de cet accord, en janvier 2006, en mai 2009, et en octobre 2013. Dans ses avis, le service juridique a constamment conclu, avec des nuances dans le raisonnement, à sa légalité au regard du droit international.  

iii) L’accord fait l’objet simultanément de deux recours contentieux devant la justice européenne. Une demande de décision préjudicielle présentée par la High Court of Justice d’Angleterre le 13 mai 2016 publiée au JOUE du 18 juillet 2016 et à ce jour non encore tranchée, et le recours en annulation du FP dont nous traitons ici de la prévision de dénouement.

iv) Le coût budgétaire annuel total de l’accord est chiffré à 40.000.000 EUR dont 30.000.000 EUR sont à la charge du budget de l’UE et 10.000.000 EUR versés par des armateurs. C’est le bénéfice financier que tire le Maroc de l’application de l’accord en contrepartie de l’accès des pêcheurs de l’UE à ses ressources halieutiques en mer atlantique.  

>Les trois points litigieux que le Tribunal de l’UE devrait trancher.

Confronté à l’examen du recours en annulation contre la décision ayant approuvé la conclusion du protocole à l’accord de pêche, le TUE aura à examiner les trois (3) points litigieux suivants: i) Est- ce-que le recours en annulation du FP est recevable?  ii) De quelle manière doit s’interpréter l’expression «les zones de pêche marocaines»? iii) Est-ce que l’UE a respecté lors de la conclusion du protocole à l’accord de pêche la législation internationale applicable à ce genre d’accord économique?

L’argument juridique qui explique et justifie l’irrecevabilité de l’action judiciaire du FP consiste dans le défaut de son intérêt juridique à attaquer devant le TUE des décisions et accords de nature économique qui ne peuvent, de surcroît, l’affecter directement et individuellement.

L’accord de pêche entre l’UE et le Maroc est un accord économique qui sort du champ de représentation du FP restreint, par la Résolution de l’Assemblée générale de l’ONU A/RES/34/37 du 21 décembre 1979, au seul processus politique.

Cet argument, fort judicieux, a été avancé par l’avocat général de la Cour de justice de l’UE, M. M. Wathelet pour qui «le litige [recours en annulation du Front Polisario contre l’accord de libéralisation] ne fait pas partie du processus politique dans lequel le Front Polisario exerce la mission de représentation qui a été reconnue par l’ONU».

L’absence de personnalité juridique internationale du FPest une question, désormais, tranchée en droit européen et le défaut de capacité juridique du FP devra être résolu par l’irrecevabilité de son action en justice.  

Ce n’est que dans le cas où le TUE ne ferait pas la sienne cette analyse et jugerait comme étant recevable le recours du FP qu’il devrait examiner le second point attaché au champ d’application de l’accord.  

En ce qui concerne l’étendue d’application de l’accord de pêche, les possibilités d’accès des navires de l’UE aux pêcheries dans les zones de pêche sont autorisées selon l’article 2 de l’accord dans «les eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc», formule courante dans les accords de pêche pour désigner la mer territoriale et la zone économique exclusive du Maroc. L’accord de pêche et son protocole n’incluent aucune clause interprétative ni aucune disposition restrictive qui aurait comme résultat d’exclure les eaux au large des côtes du Sahara de celles relevant de la juridiction ou de la souveraineté du Maroc.

Par ailleurs, il est suffisamment établi entre l’UE et le Maroc que les navires de l’UE ont sollicité des licences de pêche puis ont été admis par le Maroc à réaliser des captures dans la zone de pêche marocaine au large du Sahara. Le TUE devrait, en conséquence, considérer que l’expression «les eaux relevant de la juridiction ou de la souveraineté du Maroc» devrait s’interpréter, dans les relations entre l’UE et le Maroc, comme s’étendant aux eaux au large des côtes du Sahara. Le renouvellement en 2013 de l’accord de pêche de 2007 sans modification du domaine maritime d’application, est venu entériner cette interprétation à défaut de déclaration contraire de la part de l’UE.

La convergence des comportements des autorités de l’UE et marocaines dans l’application de l’accord de pêche aux eaux au large des côtes du Sahara correspond exactement à ce que le droit des traités internationaux (les deux conventions de Vienne sur le droit des traités de 1969 et 1986) qualifie de pratique subséquente des parties à un traité international.   

Seule une interprétation qui étendrait les eaux sous la juridiction ou la souveraineté du Maroc à celles adjacentes aux côtes du Sahara permettrait au TUE d’aborder le troisième point litigieux qui est celui du respect par l’UE de ses obligations internationales lors de la conclusion de cet accord.

S’agissant du contrôle par le Tribunal du respect par l’UE de ses obligations découlant du droit international lors de la conclusion du protocole à l’accord de pêche: Je suis d’avis que si le Tribunal procède à l’examen du dispositif mis en place par le protocole à l’accord de pêche qui crée un lien entre «l’appui sectoriel de l’UE et la vérification de ses retombées économiques et sociales notamment les effets sur l’emploi, les investissements et tout impact quantifiable des actions réalisées ainsi que leur distribution géographique», il conclurait que les obligations internationales de l’UE dans le cadre de l’accord de pêche sont remplies.

>Une ambiguïté juridique centrale qui reste à lever

J’ai affirmé plus haut que le risque d’annulation par le TUE de l’accord de pêche au regard des trois points litigieux que le recours en justice du FP soulève est ténu.

Néanmoins, une marge d’incertitude qui verrait le TUE adopter un raisonnement juridique différent, qui l’amènerait à juger que l’accord de pêche ne s’appliquait pas au domaine maritime adjacent aux côtes du Sahara, ne peut être écartée du débat avec une absolue certitude.  

Cette marge d’incertitude même s’elle n’est qu’une spéculation, il importe d’en dévoiler la cause.

En effet, les accords de coopération économique conclus entre l’UE et le Maroc (accord d’association, accord de libéralisation, accord de pêche, etc.) sont bâtis autour d’une ambigüité juridique centrale qu’il faudrait à terme dissiper.  Ces conventions ne contiennent aucune clause expresse d’exclusion du Sahara du territoire terrestre ou maritime marocain, elles ont été négociées, signées, et ratifiées pour être appliquées par l’EU et par le Maroc au Sahara, et elles l’ont été effectivement, par les autorités qui en sont signataires,  dans le droit et dans les faits jusqu’à ce qu’elles soient contestées par des actions en justice du FP devant les juridictions  européennes.

La question cruciale n’est pas tant celle de leur applicabilité au Sahara qui est une pratique avérée, mais plus tôt celle du titre juridique qui sert de fondement à cette application. C’est du rapport juridique de l’Etat marocain à la totalité de son territoire qu’il est ici question.  

Pour le Maroc, ce rapport est évidemment de souveraineté et de contrôle effectif en tant que puissance étatique de tout le territoire marocain et il va sans dire que c’est aussi le point de vue de l’auteur.

Pour le droit de l’EU, ce même rapport est toujours perçu différemment comme l’atteste l’arrêt rendu le 21 décembre 2016 par la CJEU sur l’accord de libéralisation des produits agricoles, arrêt contestable dans son interprétation trop restrictive du champ d’application territoriale de l’accord d’association entre l’UE et le Maroc.

Bien que l’Union européenne et le Maroc aient une vision opposée du statut juridique du Sahara, la négociation politique entre eux a pu contenir cette opposition dans les accords de coopération économique, mais il advient que le débat judiciaire contentieux qui a sa propre logique défasse ce que la négociation politique, qui est la somme des compromis, à laborieusement construit.

Dans le même ordre d’idées, l’intrication du politique avec le juridique dans la fabrique de ces accords internationaux doit inciter l’Etat à maintenir, avec forte vigilance, sa veille juridique lors de leur négociation. Après leur mise en application, et à cause notamment du contexte sociétal européen responsif aux revendications irrédentistes en dehors des frontières de l’UE, ces accords n’échappent pas au pouvoir de contrôle des juges de l’UE même si le fondement et l’étendue de cette compétence font débat. 

On dit souvent: on ne sort de l’ambigüité qu’à son détriment. Le détriment de l’ambiguïté pour le Maroc serait de mener, avec vigueur et conviction, une bataille juridique systématique pour changer le paradigme du droit international, dont est issu le droit de l’UE, et son traitement normatif de la question du Sahara afin de valider, en droit international, le caractère parfait du titre juridique de l’Etat marocain sur le Sahara.

L’idée derrière cette proposition de changement de paradigme concerne les forces créatrices du droit international qui, dans les rapports entre le Maroc et l’UE, définissent la mesure du possible juridique pour le Maroc à propos du Sahara.

Or, la mesure du possible juridique est de l’ordre réel des choses, du rapport de force qui préexiste au droit, fixe son contenu, et lui imprime son sens, c’est-à-dire ce que le droit international permet aux Etats d’accomplir (la légalité internationale) et ce qu’il leur défend de commettre (l’illicéité internationale). 

On l’aura compris, le verdict que le TUE prononcera lorsqu’il jugera le recours en annulation du FP contre l’accord de pêche conclu avec le Maroc ne sera pas uniquement tributaire des arguments juridiques débattus dans le prétoire entre les parties mais, avant tout, il préfigurera le nouveau rapport de force entre l’UE et le Maroc autour de la question du Sahara.

Ce n’est qu’en cherchant à devenir une force créatrice du droit (entendu comme la mesure du juridiquement possible) que le Maroc peut encore mieux asseoir son propre droit (entendu sa souveraineté territoriale) sur le Sahara.