Les comptes spéciaux du Trésor expliqués par … Fouzi Lekjaâ

M. Lekjaâ est directeur du budget au ministère des Finances et argentier de haut vol, maîtrisant la comptabilité publique, les chiffres, les reportings et capable de les exposer d’une manière didactique.

Les comptes d’affectation spéciale attirent par leur nom quelque peu barbare et leurs excédents budgétaires, et laissent imaginer que les ministères gèreraient ces ressources comme des caisses noires. Pour tenter de comprendre leurs spécificités, quoi de mieux que de parcourir les rapports et lois organiques relatives à ces comptes et de contacter les responsables en charge du budget? C’est ce qu’a fait la rédaction en rencontrant le Directeur du Budget au Ministère de l’économie et des finances, Fouzi Lekjaa.

Modeste exercice pédagogique réalisé par Médias 24 à partir des explications de M. Lekjaâ, de la loi organique des Finances et les rapports sur les comptes spéciaux du Trésor. Il ne s'agit pas d'une interview de M. Lekjaâ. Il a toutefois  apporté une contribution majeure à la compréhension de cette question et aux explications ci après.

Les Comptes spéciaux du Trésor en six questions.

1. A quoi servent les comptes d’affectation spéciale? Pour quelle raison ces comptes sont placés en dehors du budget général?

 Le principe général de la gestion budgétaire publique est celui de la non-affectation des taxes. Les taxes collectées par l’Etat sont reversées au budget, puis les crédits sont affectés aux ministères selon leurs besoins de fonctionnement et d’investissement. Le solde créditeur du budget général tel qu’il ressort à la fin de l’année n’est pas reconduit l’année suivante. Si une ressource n’a pas été employée, elle devra être votée à nouveau l’année suivante pour être reconduite.

Toutefois, ce principe de non-affectation peut être source de rigidité dans la conduite de certaines missions. En effet, il peut exister un lien de causalité entre certaines ressources de l’Etat et leur emploi. Des missions ont également besoin d’être menées dans une certaine continuité d’année en année. Le non-report des ressources est alors problématique.

La science budgétaire a permis de résoudre ces difficultés avec les services de l’Etat gérés de manière autonome (SEGMA) et les comptes spéciaux du Trésor (CST), qui comprennent les comptes d’affectation spéciale (CAS).

Pour les CST, la loi prévoit le report du solde et la possibilité qu’un budget modificatif intervienne en cours d’année. Ces CST ne peuvent être dépensés qu’à hauteur de leurs ressources et strictement dans le cadre de la mission afférante. 

La loi organique des Finances dispose ainsi que les comptes spéciaux du Trésor ont pour objet:

- de décrire des opérations qui, en raison de leur spécialisation ou d’un lien de cause à effet réciproque entre la recette et la dépense, ne peuvent être commodément incluses dans le cadre du budget général;

- soit de décrire des opérations en conservant leur spécificité et en assurant leur continuité d’une année budgétaire à l’autre;

- soit de garder trace, sans distinction d’une année budgétaire, d’opérations qui se poursuivent pendant plus d’une année.

Pour le cas des comptes d’affectation spéciale (CAS), il peut y avoir un lien de causalité entre la ressource et l’emploi. Prenons le cas des TIC sur les produits pétroliers. Une partie de cette recette est allouée au Fonds routier et au Fonds de développement agricole, parce que les bénéficiaires de ces fonds sont les plus gros contributeurs à la taxe.

C’est également le cas du recouvrement des amendes, dont une partie de la recette est affectée au Fonds spécial de soutien des juridictions. C’est une façon ainsi d’inciter les tribunaux à veiller à leur mission d’exécution et de recouvrement des amendes.

La spécialisation de certaines opérations appelle une affectation de certaines ressources sur un support dédié. Le processus de décentralisation du budget de l’Etat nécessite d’allouer une partie des ressources de l’Etat aux collectivités locales.

Le CAS (compte d’affectation spéciale) du produit de la TVA aux collectivités locales remplit ce rôle, en allouant en ressources propres 30% de la TVA à ce compte.

Le CAS aux régions, alimenté par une partie des recettes d’IS et d’IR, est partie prenante de la politique de régionalisation qui vise à donner plus de prérogatives aux régions.
La nécessité d’assurer une continuité année après année prévaut également. La mission du Fonds routier d’aménagement du réseau routier perdure au fil des années. Les travaux s’étalent sur plusieurs années et nécessitent que le ministère soit assuré de la continuité du financement. C’est pourquoi le principe de conservation du solde au niveau du CAS est indispensable.

Enfin, certains CAS ont été créés pour maintenir une traçabilité des ressources. C’est le cas du compte des dons des pays du Conseil de Coopération du Golfe, dernier CAS créé. Il fallait pouvoir suivre comptablement le versement de ces dons.

2- Les CAS répondent-ils à des modes de gestion et de règlement particuliers?

Les comptes d’affectation spéciale sont créés par la loi. Il n’y a pas d’autres possibilités de création. Il y a 3 composantes du budget de l’Etat, imbriquées l’une dans l’autre: le budget général (budget des ministères), le budget des SEGMA (Services de l’Etat gérés de manière autonome) et le budget des comptes spéciaux du trésor, lesquels incluent les comptes d’affectation spéciale CAS.

Ces comptes sont réalisés dans les mêmes procédures que les autres composantes du budget.

La LOF prévoit que «Les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées etexécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général, sauf dérogations prévues par la loi de finances et sous réserve des dispositions qui suivent. »

Les CAS ne font donc pas l’objet de procédures particulières de dépenses et de règlement simplifé.

De plus les CAS sont soumis à des interdictions. Les CAS doivent financer des opérations spécifiques, et non pas des dépenses de fonctionnement de personnel. La LOF prévoit ainsi que «sauf dérogations prévues par une loi de Finances, il est interdit d’imputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant du paiement des traitements ou indemnités à des agents de l'Etat, des collectivités locales, des établissements publics et des entreprises publiques. »

3-Les CAS sont systématiquement excédentaires. A quoi sont affectés les excédents? Est-il possible de reverser les excédents sur d’autres comptes?

Les CAS sont excédentaires par la loi. Cette obligation légale consacre le lien de causalité entre la ressource et l’emploi. Par ailleurs, cette règle assure au CAS la continuité et la complémentarité des missions qui lui sont attribuées.     

Pourtant, il ne s’agit pas pour les Ministères de puiser dans cette ressource excédentaire au titre d’autres missions que celles prévues par les CAS.

Le projet de loi organique vient consacrer le principe général de non-reversion de compte à compte d’un CAS: «Sauf dérogations prévues par une loi de Finances, aucun versement au profit du budget général ou d’un compte spécial du trésor ou d’un SEGMA ne peut être effectué à partir d’un compte d’affectation spécial».

Toutefois, des cas de versement automatique et systématique sont prévus par le projet de réforme de la loi organique. Le premier cas est déjà prévu par la loi organique actuelle:

-Lorsque les CAS n’ont pas donné lieu à des dépenses pendant 3 années consécutives. Ils sont alors supprimés et leur solde est pris en recette au budget général.

-Lorsque les CST ne remplissent plus l’objet pour lequel ils ont été créés. Ils sont alors supprimés, et le solde ainsi que les recettes et les dépenses échéantes sont reversées au budget général.

Un troisième cas peut être prévu par dérogation par une loi de Finances, lorsqu’il est estimé qu’un CAS dégage d’importantes disponibilités.

Mais cette situation n’est jamais arrivée depuis l’Indépendance.

Les soldes dégagés en fin d’année par les CAS ne sont donc pas des disponibilités de fonds libres. Une grande partie desdits soldes est liée à des engagements vis-à-vis des prestataires à honorer au titre de l’année ou des années qui suivent.

Les excédents budgétaires des CAS vont en revanche constituer des disponibilités monétaires de la trésorerie de l’Etat retracées au niveau du compte courant du Trésor ouvert auprès de la banque centrale au même titre que les différents dépôts du budget général et des SEGMA auprès du Trésor, car le principe d’unicité de caisse prévaut.

4- Peut-on parler d’inflation des comptes d’affectation spéciaux?

-Le principe de l’unicité des supports voudrait que les CAS soit l’exception plus que la règle. Or aujourd’hui, il existe 75 comptes d’affectation spéciale depuis 2008. Le législateur a entrepris un effort de rationalisation, puisqu’en 2004 il existait 171 CAS.

En valeur, on constate toutefois que les ressources sont en progression. Sur la période 2011-2015, celles-ci ont progressé à un taux moyen annuel de 11,7%. Le plafond des charges progresse moins vite, à un rythme annuel moyen de 7,8% sur la même période. Le solde excédentaire progresse donc d’année en année et alimente le stock des CAS.

En tout état de cause, le solde que l’on retient est calculé sur la base des résultats d’exécution des années antérieures et des prévisions d’exécution des opérations imputées sur ces comptes au cours de l’année concernée. Pour 2015, le solde prévisionnel de l’ensemble des CST est de 5MMDH. Depuis l’indépendance, ce solde varie entre 4 et 6 MMDH. C’est ce solde créditeur qui est retenu pour le calcul du déficit budgétaire.

La question essentielle qui se pose est celle de la capacité d’auto-financement de ces CAS. Le projet de loi organique consacre le principe de l’autonomie de ces comptes en prévoyant que «la création d’un nouveau CAS est conditionnée par l’affectation de ressources autres que les versements budgétaires et représentant au moins la moitié du total de ses ressources».

Dans les faits, on constate que les recettes propres progressent plus vite que les dotations budgétaires.

Les recettes propres qui contribuent aux ressources des CAS ont enregistré une croissance soutenue de 16,54% en moyenne par an entre 2011 et 2013.

Pour leur part, les dotations budgétaires versées aux CAS ont enregistré un repli de 12,5% en 2013 en comparaison avec l’année précédente, après une hausse modérée de 6,9% entre 2011 et 2012.

Ces ressources propres font part essentielle du budget des ministères. Les départements ministériels disposant de comptes d’affectation spéciale ont bénéficié, en 2013, de ressources propres s’établissant à 25.254 MDH, ce qui représente 44 % des dépenses de fonctionnement, hors salaires, et d’investissement qui leur étaient allouées au titre de ladite année.

Ces ressources propres représentent 12,67 % des recettes ordinaires de l’Etat réalisées en 2013.

5- Quels sont les domaines d’affectation des CAS?

Les domaines d’intervention sont ventilés comme suit:

- Le domaine du développement local (22.519 MDH), soit 53%. Ce domaine couvre en réalité les comptes d’affectation aux collectivités locales et aux régions et est partie prenante au processus de régionalisation. Pour les collectivités locales, 30% de la TVA sont alloués au compte «Part des collectivités locales dans le produit de la TVA». Le compte «Fonds spécial relatif au produit des parts d’impôts affectées aux régions» est alimenté par une partie de l’IS et de l’IR, de 3% tel que par la loi de Finances 2015 et qui doit progresser à 5%.

- Le domaine du développement humain et social (5.525 MDH), soit 13%. Au sein du domaine du développement humain et social, un des CAS les plus importants est le Fonds d’appui à la cohésion sociale, destiné au financement et au renforcement des actions sociales ciblant les populations démunies.  Ce compte a été largement financé par le produit de la contribution libératoire au titre des avoirs et liquidités détenus à l’étranger au titre de l’année 2014 et 2015. Le premier emploi de ce fonds est destiné au financement du RAMED et du programme TAYSSIR.

- Le domaine du renforcement des infrastructures (5.002 MDH), soit 12%. La principale composante du renforcement des infrastructures est le Fonds spécial routier (47%) - destiné à l’extension du réseau routier et sa maintenance - suivi par le Fonds de développement énergétique (21%) - qui a financé en 2014 l’augmentation de capital de Masen, le programme de recherche de l’IRESEN, un prêt remboursable au profit de la société Renault Tanger Med pour la mise en place d’unités vertes, puis le Fonds national du développement du sport (16%).

- Le domaine agricole et de la pêche (4.213 MDH), soit 10%. Constitué essentiellement des Fonds pour le développement agricole (59,6% des dépenses) et  des zones de montagne (22,5%). Le Fonds de développement agricole est essentiellement dédié aux primes et subventions pour l’aménagement hydro-agricole et l’équipement des exploitations. Le fonds des zones de montagne contribue à la valorisation de produits agricoles, la réalisation de projets hydrauliques, la poursuite du programme du Millenium Challenge Account.
- Le domaine de la promotion économique et financière (373 MDH), soit 1%. Il comprend des fonds de soutien aux assurances, à certains promoteurs, pour la promotion de l’emploi des jeunes

- Autres domaines (4.922 MDH), soit 11%.

6- Un compte spécial est alimenté par les dons des pays du conseil de coopération du Golfe. En 2014, ce compte présentait une recette de 13,12 MMDH. Pourtant, aucun emploi contrepartite n'est affecté à ce compte. Pour quelle raison aucune dépense ne figure à ce compte?

-Les pays du Golfe ont décidé d’allouer 5 milliards de dollars au Maroc. Ce CAS a été créé pour assurer la traçabilité de tous les règlements en provenance des pays du CCG. En effet, ceux-ci viennent en paiement d’un certain nombre de programmes d’investissement, qui ont fait l’objet de conventions avec ces pays.

Les dépenses réalisées au titre de ces conventions sont, elles, comptabilisées au niveau du compte général, sous la rubrique de chaque département concerné. La consolidation se fait ainsi entre le budget général et le CAS.

Les conventions signées représentent plus de 200 projets, en l’occurrence la construction des centres hospitaliers universitaires de Tanger et d’Agadir,  la résorption de bidonvilles, le logement social et la construction de routes.

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