Des Envoyés personnels au creux de la vague

Des diplomates sont interpellés pour n’avoir pas pu faire la promotion appropriée pour que la délégation de leur pays rafle la mise ou termine sa participation en apothéose. Les rédacteurs de discours sont sur leurs nerfs dans l’attente que les textes à la rédaction auxquels ils ont participé fassent mouche. Ils craignent, au contraire, que leurs performances passent à côté de la plaque.

Des envoyés spéciaux des agences de presse officielles ou semi-officielles sont invités à rédiger des textes modérés ou triomphateurs en fonction de l’issue des dossiers dans lesquels leurs pays sont impliqués ou défendent. Ceci sans parler des consultants choyés sur les plateaux de télévisions qui doivent respecter scrupuleusement la ligne éditoriale des actionnaires des chaînes qui les payent, sous peine d’être remerciés mani militari. En somme, il s’agit d’un processus de déjà-vu. Alors pourquoi en parler ?

Détrompez-vous, je ne vais pas en parler comme si de rien n’était. Je m’y intéresse parce que la réunion annuelle de l’Assemblée générale des Nations unies est caractérisée aussi par la présentation des rapports des envoyés personnels du secrétaire général aux différents conflits ainsi que des comptes rendus des chefs de mission des forces onusiennes de maintien de la paix dans le monde.

À cet égard, j’emprunte l’expression "Envoyé spécial" et je la combine avec l’expression "Envoyé personnel" pour partager une réflexion sur le rôle des Envoyés personnels des secrétaires généraux des organisations internationales et régionales nommés pour jouer le rôle de médiateurs dans des conflits interétatiques. L’enthousiasme et le scepticisme qui accompagnent leur nomination première produisent souvent un effet prémonitoire sur l’issue de leur mission.

Brasser du vent pour les uns

Les rapports que ces Envoyés rédigent à l’attention du secrétaire général de l’organisation régionale ou internationale sont attendus comme une promesse ou comme un baiser d’adieu. Chemin faisant, le déroulement de la mission épilogue sur la signification réelle du narratif se rapportant à la gestion des conflits internationaux.

Une première distinction s’impose, de prime abord. L’Envoyé spécial est nommé par un État pour s’occuper d’un dossier particulier concernant des relations conflictuelles avec un autre État. Il est une sorte d’ambassadeur itinérant dont le mandat est bien déterminé. Il s’agit de prospecter les moyens à même de créer une brèche ou de réaliser une percée susceptible de décongestionner la pression. Les États-Unis passent pour être champions en matière de nomination d’Envoyés spéciaux.

On peut citer par exemple la nomination de Robert Malley comme Envoyé spécial pour l’Iran en 2021. Mais d’autres pays recourent momentanément à cette pratique pour des crises épistolaires qui regagnent en tension au point de menacer la stabilité régionale. L’Ouzbékistan l’a fait, en nommant par deux fois Ismatulla Irgashev (2006 et 2023), comme Envoyé spécial pour l’Afghanistan. Le Pakistan aussi a nommé Assif Durani en tant qu’Envoyé spécial pour l’Afghanistan (2023-2024).

Par ailleurs, l’Union européenne a nommé Bernard Quintin, Envoyé spécial pour les Grands Lacs en 2022 auquel a succédé Johan Borgstam, en 2024. La Russie a nommé Zamir Kabulov comme Envoyé spécial pour l’Afghanistan en 2022. La Chine a fait de même en nommant Deng Kijun et Lui Jian, Envoyés spéciaux pour les affaires afghanes respectivement en 2015 et 2020.

Parfois, certains pays se joignent à la messe par mimétisme ou par impuissance à empêcher que l’initiative dans une configuration géopolitique donnée, ne leur file entre les doigts. Il en a été ainsi de l’Algérie qui a créé sept postes d’Envoyés spéciaux en 2021. Des Envoyés spéciaux pour redorer le blason d’une diplomatie en demi-teinte, mais l’objectif principal a été de tenter de reprendre le dessus dans le conflit régional autour du Sahara marocain. Un processus qui a fait long feu.

L’Envoyé spécial peut être un ambassadeur itinérant nommé par un État pour jouer le rôle de messager auprès d’un autre État, mais dont la mission est de courte durée. Il peut être porteur de messages précis pour baliser le terrain à des négociations encore plus sérieuses si les conditions sont remplies. Il peut aussi être chargé de suivre de loin l’évolution de la situation dans un pays avec lequel les relations de son propre pays évoluent en dents de scie. Il n’y aurait pas de contacts directs, mais un travail de sape dans les arènes internationales est assidument entrepris.

L’Envoyé personnel, pour sa part, est nommé par le secrétaire général d’une organisation régionale ou internationale. Cette nomination est le résultat d’un long processus et doit être entérinée par une résolution claire et nette qui définit clairement sa mission. Dans le cas qui nous intéresse, il s’agit des envoyés de la Ligue des États arabes et du secrétaire général des Nations unies.

L’un des exemples les plus connus est celui de la nomination de Lakhdar Ibrahimi, de nationalité algérienne, en tant que représentant spécial des Nations unies l’Afghanistan en 2001. Il était aussi un acteur important dans les négociations préalables à l’accord de Taif de 1989 sur le Liban. Un autre exemple à retenir est celui du Marocain Jamal Benomar, nommé en tant qu’Envoyé de la Ligue arabe en Irak en 2004 et au Yémen entre 2011 et 2015.

La nomination des envoyés personnels obéit à un certain nombre de critères très objectifs sur le papier. Mais elle est le résultat d’un travail agressif dans les coulisses. Cet effort tient compte non seulement des intérêts des pays en conflit, mais aussi de leurs alliés ou partenaires étrangers.

Les rapports de force, cela va de soi, sont déterminants. Certes, il y a des fonctionnaires internationaux qui s’attèlent à ce type de mission, mais les plus en vue sont d’anciens ministres des Affaires étrangères, d’ambassadeurs chevronnés et parfois d’anciens chefs d’État (l’Allemand Horst Köhler pour le Sahara ou le Nigérian Olusegun Obasango pour la crise en République démocratique du Congo). Il peut s’agir d’anciens secrétaires généraux des organisations régionales ou internationales (Kofi Annan ancien secrétaire général des Nations unies qui a été conjointement nommé par cette Organisation et la Ligue des Etats arabes en qualité d’Envoyé spécial pour la Syrie en 2012).

La nomination n’est donc pas le fruit du hasard. Mais l’élément interpersonnel entre en jeu. C’est le cas dans lequel le secrétaire général d’une organisation régionale ou internationale, lui-même ancien ministre des Affaires étrangères, nomme un ancien collègue, ministre des Affaires étrangères. Affinité personnelle, récompense pour services réciproques rendus dans le passé, ou tout simplement une recommandation d’une grande puissance (peut-être pour les mêmes raisons), l’essentiel, c’est la mission en soi et retrouvailles sympathiques en plus.

Or, la mission répond à une feuille de route bien tracée, une sorte de cahier de charges. Elle est encadrée par des résolutions précises qui ne laissent pas l’ombre d’un doute. Si une marge de manœuvre est parfois laissée à l’Envoyé personnel, elle est purement formelle ou technique.

Si bien que tous les Envoyés personnels qui ont voulu se démarquer de la feuille de route, ont été soit rappelés à l’ordre, soit mis fin à leur mandat. Dans l’absolu, cette affirmation serait injuste dans la mesure où la fin du mandat de l’Envoyé personnel peut intervenir à la demande de l’une des parties en conflit ou suite à sa propre demande (Jamal Benomar, 2015-conflit du Yémen; James Baker, 2004 et Horst Köhler, 2019-conflit du Sahara, Staffan de Mistura, en 2018-conflit de Syrie, Geir Otto Pedersen, 2008-crise libanaise et Lakhdar Ibrahimi, 2014-crise syrienne).

L’argument le plus avancé, à cet égard, repose sur le fait que les affinités personnelles de l’Envoyé personnel avec l’une des parties en conflit peuvent le pousser à sortir de son obligation de réserve et –pis encore– de sa neutralité. L’Envoyé personnel demeure avant tout un citoyen étranger dont le pays peut adopter une nouvelle position sur le conflit en question qui est nuisible à l’une des parties. L’Envoyé personnel est alors la cible de pressions qui peuvent le déstabiliser ou carrément le font dévier de la feuille de route qui lui a été tracée.

Il arrive que des intérêts personnels entrent en jeu. Ils sont la conséquence directe de processus de lobbying impliquant des États, des firmes multinationales ou des organisations religieuses véhiculant des idéologies extrémistes alliant courants philosophiques et visions controversées sur l’Homme et l’univers comme cela existe aux Etats-Unis, en République de Corée et dans certains pays européens.

Dans l’esprit des communs des mortels, si un pays non-permanant siège au Conseil de sécurité des Nations unies, il aura de fortes chances de servir son agenda de politique étrangère en servant ceux des autres membres et à leur tête les pays membres permanents. Rien de plus illusoire. La plupart des pays qui a eu ce privilège en a pris à ses dépens, pour ne pas dire sorti plus empêtré dans ses contradictions qu’il ne l’avait été avant l’élection au poste de membre non permanent.

Si bien que certains pays, connaisseurs de la réalité du système onusien, ont combiné le fait de siéger au sein du Conseil de sécurité des Nations unies avec celui de marquer des points et d’obtenir des postes au sein d’organisations régionales. Certes, au sein de toutes organisations, le respect des quotas et de la rotation est indiscutable, mais il y a la technique du désistement ou celle du soutien réciproque. Il s’agit d’une sorte de division de travail, mais qui porte rarement sur les postes stratégiques.

Une autre approche utilisée en sourdine consiste à faire appel aux nationaux siégeant en tant que juges dans les cours internationales de justice pour obtenir gain de cause au sujet de différends dans lesquels le pays d’origine du juge est impliqué. Là aussi, le service rendu est âprement négocié. Il est vrai qu’à ma connaissance, il n’a jamais été établi qu’une telle collision ait pu être découverte ou dénoncée publiquement. Cependant, des soupçons existent notamment à l’occasion de débats de la Cour internationale de Justice préalables à la publication d’avis consultatifs.

Des avis consultatifs ont été rendus sur des conflits africains durant les années 1970 et 2000 et la nationalité de certains juges a été déterminante pour faire pencher la balance en faveur de l’une des parties. Si bien que certains juges préfèrent dans ce cas de rédiger une opinion dissidente ou minoritaire pour se laver de tout soupçon. Il est vrai aussi que la collision (ou la manipulation) peut être inconsciente ou induite.

Dans ce cas, le juge en question peut ne pas avoir bien déchiffré les signaux politico-diplomatiques qui lui sont envoyés pour se conformer, à l’instar de l’envoyé personnel, à la pratique de la gestion du temps et du brassage du vent.

La littérature sur la gestion des conflits interétatiques n’est pas assez bavarde sur le fait que les conflits épistolaires et les conflits endémiques font l’affaire des acteurs majeurs internationaux. Ces derniers favorisent la gestion du temps et répugnent à la résolution définitive des conflits, particulièrement dans les zones-problèmes.

Il s’agit à la fois des espaces où les risques de confrontations militaires directes entre les parties en conflit sont permanents. De même,  des espaces potentiellement propices aux tensions futures poussent ces acteurs majeurs à être aux aguets  pour éventuellement en profiter.

Les Envoyés personnels ou spéciaux s’attèlent à la double mission de brasser du vent et de garder l’œil ouvert sur l’acteur qui a le doigt sur la gâchette. C’est à ce titre que les personnes qui souscrivent au Job Description sont sélectionnées.

Cette observation ouvre légitimement le débat sur  l’allégeance et  l’impartialité, d’une part, et l’allégeance et la complaisance, d’autre part. Elle  revient sur la problématique  de l’éthique et de la politique et jette un pavé dans la mare des jeux politico-diplomatiques.  

La gestion des conflits internationaux est un jeu de ping-pong entre les acteurs étatiques majeurs -ceux qui contrôlent et conditionnent le comportement des autres acteurs- et les acteurs tremplins qui jouent le rôle d’intermittents stratégiques.

Pour la première catégorie, l’échiquier est large. Les acteurs étatiques majeurs ont une vision claire de ce qu’ils ambitionnent de réaliser. Ils ont aussi une visibilité qu’ils encadrent par un arsenal de conventions et de résolutions adoptées au sein des organisations où ils font le bon et le mauvais temps. Pour la deuxième catégorie, le cahier des charges est simple. Les acteurs tremplins sont instruits de se conformer au script écrit. Ils doivent incidemment jouer les trouble-fêtes pour les besoins de la diversion.

C’est dans cet esprit par exemple que la Ligue des États arabes s’est toujours gardée d’intervenir sérieusement dans la recherche de solutions à des conflits interarabes. Si un tapage médiatique est constaté par moments, c’est juste pour ne pas apparaître comme une sorte de coquille vide en matière de gestion de conflits arabes qui dépassent, de toute évidence, la capacité de l’Organisation panarabe.

La main sur la gâchette pour les autres

Il en a été de même pour l’Union africaine à un moment où elle subissait le diktat de quelques pays soucieux de contrôler leurs espaces géopolitiques en se répartissant les rôles de se soutenir à distance. Il s’agit là de l’Afrique du Sud dans son espace d’Afrique orientale et australe, du Nigéria dans son espace d’Afrique de l’Ouest et de l’Algérie et de la Libye (sous Kadhafi) en Afrique du Nord.

Si bien que lorsque la gestion exclusive de conflits qui constituaient un fonds de commerce pour ces pays a été mise en veilleuse ou transférée aux Nations unies (comme c’est le cas du Sahara marocain), ces pays ont été pris de panique.

On peut dire, sans risque de manquer de mesure, que rares sont les Envoyés spéciaux et personnels qui ont mené leurs missions à bon port. Ils ont été appelés à jouer le rôle de sédatif à défaut de prescrire le remède efficace attendu par les parties en conflit.

Des exemples sont là pour en témoigner. Ainsi George J. Mitchell, qui a réussi en tant qu’Envoyé spécial des États-Unis pour l’Irlande du Nord (1995-2001), a échoué quand il a tenté de remplir la même mission au Moyen-Orient (2009-2011). Philip C. Habib a eu la même fortune en ce qui concerne le conflit arabo-israélien (1981-1983). La mission de Zalmay Khalilzad (2001-2005 et 2019-2020) en Afghanistan a été écourtée quand les États-Unis ont envisagé une option différente au sujet de la crise afghane.

S’agissant des Envoyés personnels de la Ligue des États arabes ou des Nations unies d’origine arabe, la récolte a été mi-figue, mi-raisin, pour ne pas dire que la mission a échoué. On peut citer à cet égard Lakhdar Ibrahimi, Envoyé spécial en Afghanistan et en Irak en 2001, dont la mission a été semée d’embûches. En dépit de son expérience et de sa réputation d’homme de dialogue, Ibrahimi a été obligé de rendre le tablier.

La mission d’Ibrahimi en tant qu’Envoyé de la Ligue des États arabes en Syrie (2012-2014) a été encore plus complexe. Là aussi, il a préféré se retirer. Jamal Benomar a fait face aux mêmes difficultés en Irak (2006) et au Yémen (2011-2015). Ghassan Salamé, lui aussi, s’est empêtré dans la crise libyenne (2017-2020).

Des constats s’imposent. Premièrement, la nationalité (ou la double nationalité) des Envoyés spéciaux et personnels a été importante dans le casting, mais elle n’a, à quelques exceptions près, pas produit de résultats probants, et en tout cas déterminants dans les processus de gestion des crises interétatiques ou intranationales.

Deuxièmement, les affinités politiques ou les relations interpersonnelles ont parfois faussé la dynamique enclenchée pour la résolution des conflits. Il en a été ainsi de Zalmay Khalilzad dans le cas de l’Afghanistan et de Christopher Ross dans le cas du Sahara marocain.

Troisièmement, la mission des Envoyés spéciaux et personnels est sujette aux arrangements préétablis que ces derniers ne doivent aucunement entacher de quelques initiatives personnelles, que ce soit sans s’en référer au préalable aux sponsors étatiques et organisationnels.

Quatrièmement, la gestion et la résolution des conflits interétatiques dépendent des décideurs internationaux réels. Les organisations régionales et internationales offrent le cadre idoine d’en débattre publiquement. Cependant, les décisions qui importent et qui font mouche sont décidées et prises ailleurs.

Aux creux de la vague, voici, en réalité, la situation dans laquelle les Envoyés spéciaux et les Envoyés personnels se trouvent. Ils sont choisis pour être d’excellents exécuteurs, mais jamais pour être des acteurs décisifs dans la confection des décisions se rapportant à la sécurité et à la stabilité dans les différentes zones-problèmes.

"Secrets de polichinelles, me diriez-vous !" Mais il vaut mieux le rappeler à ceux qui croient que le multilatéralisme neutralise la capacité de marchandage des Etats individuels ou ébranle l’affût des collectifs d’intérêts diffus régionaux et internationaux.