La cohésion socio-spatiale: un enjeu récurrent des politiques publiques

Les territoires sont par nature inégaux. Le jeu du marché tend à les rendre plus inégaux encore par les effets de concentration et d’agglomération. Les politiques publiques sont appelées à intervenir pour éviter que les dotations inégales de territoires en ressources ne reproduisent les inégalités sociales existantes ou n’engendrent de nouvelles.

Chaque territoire est particulier par sa géographie naturelle, son histoire, sa culture, les comportements des personnes qui y habitent, les préférences collectives des habitant(e)s, la liberté de se déplacer…  Le principe d’égalité des territoires s’entend comme le souci de veiller à une application uniforme des droits fondamentaux des citoyens sur l’ensemble du territoire national. Autrement dit, agir pour que les politiques publiques aient comme constante préoccupation de donner aux hommes et aux femmes des conditions équitables d’accès à l’emploi, à l'éducation, à la santé, à l'habitat, à la culture et des facilités de mobilité.

Au Maroc, le lien entre la cohésion territoriale et la cohésion sociale fait l’objet, depuis le milieu des années 1990, d’une attention particulière dans l’élaboration des orientations des politiques publiques dans leurs dimensions sociale et territoriale. Elle consistait à mettre en cohérence des politiques d’aménagement du territoire, des politiques d’inclusion sociale (pauvreté, emploi, logement..) et d’accès aux services publics sociaux  (offres de soins et d’éducation-formation) et aux infrastructures essentielles (eau, électricité, assainissement, transport ; nouvelles technologies). Questionner les inégalités socio-spatiales au Maroc aujourd’hui, c'est se demander si les politiques publiques sociales et territoriales ont conduit à  une réduction des inégalités et à une plus grande cohésion sociale et territoriale.

Les inégalités socio-spatiales persistent encore malgré les efforts déployés au cours des dernières décennies. Selon les données du HCP, quatre régions totalisent 48,6% du PIB national sur la période 2000-2020. Le niveau de vie des régions les moins riches tend à croitre plus vite que celui des régions les plus riches.. Mais avec le rythme annuel tendanciel de convergence de 4%, il faudrait 24 ans pour que les disparités régionales initiales soient réduites de moitié. Les rapports établis par l’ONDH montrent aussi que toutes les régions ont connu une progression du développement humain des populations. Néanmoins, à la vitesse enregistrée entre 2000 et 2015, les disparités régionales se réduiraient, de moitié, en 41 ans selon l’IDH. Sur un autre registre, une étude du ministère de l’Économie et des finances  sur les efforts consentis au niveau des 12 régions en matière d’ancrage aux ODD, a mis en relief la persistance des disparités territoriales, qui affectent les perspectives des régions vulnérables et se répercutent aussi sur le développement du pays dans son ensemble.

Les manifestations spatiales des inégalités se révèlent en portant un regard non seulement sur  monde rural mais aussi sur le noyau des nouveaux centres émergents, sur le péri-urbain des grandes métropoles régionales, sur les quartiers les plus défavorisés des petites, moyennes et grandes villes. Certes, la politique urbaine a tenté de réduire l’ampleur de ces problèmes au travers d’actions réparatrices (programme villes sans bidonvilles, programme de mise à niveau des villes…), anticipatrices (villes nouvelles) ou de projets structurants de grande envergure (Tanger, Rabat, Casablanca). Mais ces interventions, aussi positives soient-elles, sont le plus souvent conduites selon une approche centralisée. Les grands projets urbains sont souvent réalisés par le recours à une dérogation ou une procédure d’exception.

L’autre politique spatiale de cohésion sociale concerne les territoires ruraux. Le manque de dynamisme démographique de plusieurs d’entre eux, la fragilité de leur environnement face au changement climatique, leur éloignement des centres de décision les exposent à des défis multiples. L’Etat a mis en œuvre plusieurs programmes d’appui aux territoires oasiens et aux zones de montagne. La politique publique en matière de développement rural a cherché à promouvoir une approche territoriale concertée et contractuelle en intégrant les différentes politiques "rurales" existantes (INDH, santé, agriculture, éducation, aides monétaires à la scolarisation, routes, eau potable et électrification). En dépit des multiples efforts, les zones rurales demeurent encore marquées par la précarité et la pauvreté. Une pauvreté accentuée par le déficit en matière d’infrastructures et de services sociaux de base.

Les politiques publiques, notamment dans les secteurs sociaux (emploi, formation, santé…) sont confrontées aux difficultés de répondre à l’évolution des besoins. Centralisées, elles sont longues à mobiliser. Organisées de manière sectorielle, elles ont des difficultés à traiter les nouvelles formes de marginalité sociale qui n’entrent plus dans les catégories standard de l’intervention publique. Bureaucratisées, elles sont peu capables de percevoir avec acuité la montée de nouveaux problèmes et de mettre en place des réponses innovantes. La diversification et la complexification des domaines d’action publique soulignent les limites de l’approche centralisée des politiques publiques alors que la réalité sociale apparaît sans cesse plus diverse et difficile à saisir sans une connaissance fine de ses ressorts locaux. La question du développement local n’est pas encore pleinement appropriée par les acteurs locaux.

Une politique de cohésion socio-spatiale efficace ne peut s’affranchir d’une relecture des trois socles constitutifs des politiques territoriales : la planification de l’aménagement du territoire, la décentralisation et la déconcentration de l’action publique, le financement du développement local. Des dysfonctionnements institutionnels importants ont fait que le Schéma national de l’aménagement du territoire (SNAT) est resté un document d’inspiration pour les acteurs de la planification territoriale. L’instabilité institutionnelle du département de l’Aménagement du territoire (DAT) a pesé lourd sur l’effectivité de la politique dont il avait la charge.

Le territoire national s’est transformé, la refonte du modèle de développement, le chantier de la régionalisation auxquels s’ajoutent les impératifs du développement durable, font que la question de l’aménagement du territoire reste un enjeu majeur. La conception traditionnelle de la politique d’aménagement du territoire n’est plus en phase avec la réalité. Une nouvelle approche est nécessaire pour éclaircir le champ d’application d’une politique de cohésion des territoires, redéfinir les responsabilités de l’Etat, des acteurs publics et des collectivités territoriales et en préciser les moyens juridiques, administratifs et financiers.

La régionalisation a pris son envol mais elle est encore à basse altitude. Elle ressemble à un "sac de nœuds" que le pouvoir réglementaire n’a pas encore totalement dénoué. La région, et les autres collectivités territoriales ont de la peine à se saisir pleinement de leurs prérogatives et des moyens de leurs politiques. La vocation de la région à devenir l’échelon territorial de référence pour la conduite et la cohérence de nombre de politiques publiques est mise à mal par la lenteur avec laquelle évolue la dévolution des compétences et l’organisation territoriale de l’État.

L’expérience de la décentralisation met en lumière le "manque d’intitative économique" de la part des CT mais elle révèle aussi les risques et les gaspillages de ressources quand les pouvoirs publics mettent au point des programmes sans avoir suffisamment évalué l’état de préparation des CT. La décentralisation est en panne d’idée directrice et de courage réformateur. Pire, elle semble enclencher une recentralisation larvée, à rebours de l’histoire. Assainir la représentation locale, associer davantage les citoyens, construire des partenariats, mettre en œuvre des apprentissages collectifs sont, entre autres, des mécanismes de développement local qui appellent une redéfinition des rôles de l’Etat et des territoires.

L'administration marocaine reste fortement centralisée, malgré les avancées en matière de déconcentration, inégales d’ailleurs selon les ministères. La réforme de la déconcentration s'inscrit dans la durée et qui ne pourra produire ses effets par la simple adoption d’une Charte. Mais son processus ne devrait pas tarder à faire émerger un nouvel équilibre dans le positionnement de l’Etat sur les territoires et par rapport aux autres acteurs. Autour de cet équilibre, se noue un double enjeu d’approfondissement démocratique et d’efficacité gestionnaire. Il est toujours attendu de la déconcentration administrative et financière de contribuer au chantier de la régionalisation avancée par l'amélioration des capacités de gestion de l'administration au niveau régional à travers la définition des missions des départements ministériels au niveau déconcentré ; l’optimisation et la mutualisation des ressources ; le partenariat public-privé au niveau déconcentré ; le nouveau rôle des walis et gouverneurs dans la gouvernance locale.

La question du financement du développement local est  cruciale. L'éparpillement des communes montre les limites des territoires à dégager des financements pour mener des projets. Ayant peu de prise sur les dépenses, la commune n'a qu'une action limitée sur ses recettes. Afin de remédier à cette insuffisance, il faudrait faire jouer à la fiscalité locale et aux fonds publics en activité un rôle plus actif. Une évaluation de l’impact de l’ensemble du dispositif financier public sur le développement local et la solidarité territoriale s’impose pour fixer des règles de jeu rigoureuses dans les relations financières de l’État avec les collectivités territoriales.

Les nouvelles aspirations des citoyens, les enjeux sociaux de la nécessaire ouverture des économies régionales et, auxquels s’ajoutent désormais les impératifs du développement durable, font que la question de la cohésion socio-spatiale devient un enjeu majeur dans les questions de l’organisation et du développement territorial.

Les inégalités territoriales obligent à construire en permanence de nouvelles approches du développement territorial au sein desquelles les ressources "construites" (savoir, compétences, organisations) prennent une importance relative accrue par rapport aux ressources "données" (terre, main d’œuvre, capital). Cette réalité révèle que le territoire n’est plus seulement un espace géographique neutre, réductible à des questions de coûts et de distance. Il est au cœur des stratégies visant à renforcer la création des richesses. Il est le lieu où peut se renforcer la cohésion sociale. Enfin il est le lieu d’ancrage des institutions locales qui devraient assumer leur responsabilité dans l’efficacité de la gouvernance de l’action publique et de la démocratie locale.