Le nœud gordien du développement local intégré

Depuis le lancement du processus de décentralisation/déconcentration dans les années 90 du siècle passé, des générations de programmes de développement territorial se sont succédé, partageant la même finalité, celle de réduire les disparités spatiales dans la création des richesses et l’inclusion sociale.

Dans ce long parcours ont été appliquées moult techniques de financement de projets et de démarches procédurales pour garantir l’atteinte des objectifs annoncés. Il est attendu de la nouvelle génération de programmes un saut qualitatif dans la définition des programmes et la sélection des projets locaux. Cela s’impose. Mais la réussite de cette nouvelle phase ne réside-t-elle pas dans une plus grande convergence du couple institutionnel de la décentralisation/déconcentration ?

La nouvelle génération annonce une série de règles dans la définition de ces programmes : alignement stratégique sur les orientations des politiques de développement, approche participative et inclusive, ciblage précis et priorisation des projets, complémentarité des interventions…

En fait ces règles ne sont pas nouvelles. Elles ont toujours été considérées comme des prérequis dans l'exécution des programmes des différentes expériences de développement local. Il en a été ainsi des "BAJ 1" et "BAJ 2" ou Barnamaj Al Awlawiyate Al Ijtimaia dont le point de mire, en 1998, était le développement social par un meilleur accès des populations pauvres à l’éducation et à la santé de base dans 14 provinces (575 communes rurales).

Il en a été de même dans le choix des projets de trois sites du Programme pilote de lutte contre la pauvreté en milieu urbain et périurbain (Casablanca, Marrakech et Tanger). Ces règles sont à la base de la sélection des séries de projets intégrés dans les programmes de développement rural ciblés sur des zones pauvres. Elles sont les critères de choix des programmes de filets sociaux centrés sur l’offre de services sociaux pour les pauvres dans différentes régions.

L’expérience des projets de territoire lancée en 2002 par le ministère de l’Aménagement du territoire dans différentes régions déclinait une démarche d’articulation des espaces de projets en rupture avec le schéma traditionnel de la planification appliqué par des administrations centrales sans qu’il y ait forcément de consultation préalable des habitants/acteurs du territoire.

Les cycles de programmes de l’INDH (urbain, rural et transversal) ne juraient que par le rôle que devait jouer l’initiative en tant que catalyseur et fédérateur de l’écosystème du développement humain (acteurs publics et privés et société civile) pour assurer la mise en convergence des initiatives entreprises par les différents acteurs et contribuer à l’amélioration des indices de développement humain. Sa dernière phase 2018-2023 devait reposer sur une gouvernance rénovée et fédératrice consacrant les principes de la participation, la contractualisation et le partenariat.

Enfin, les observateurs attendent toujours les résultats d’une évaluation indépendante de la feuille de route du Programme national de réduction des disparités territoriales et sociales (PRTDS) piloté par le ministère de l’Agriculture et arrivé à échéance en 2023 pour apprécier ses performances et le degré d’atteinte des objectifs assignés à ce programme.

Dans tous ces programmes et projets, les règles retenues dans l’éligibilité au financement des projets locaux renvoyaient à l’intégration des projets dans une démarche transversale globale se rattachant au moins à l’une des priorités définies par la stratégie de développement national, à la prise en compte de la spécificité du territoire, aux modalités d’insertion des projets dans la planification stratégique participative locale (PCD, PAC, PDU, PDR…), au ciblage des populations bénéficiaires...

Les projets devaient être sélectionnés sur la base des critères rigoureux : le niveau des indicateurs socio-économiques des territoires ; la plus-value sociale et économique du projet ; la cohérence du projet avec les besoins du territoire ; le partenariat mis en place pour conduire le projet ; l’incidence du projet sur la durabilité environnementale ; la présélection et la sélection des projets à l’échelle pertinente (communale, provinciale, régionale, ou nationale).

Cette riche expérience fait ressortir des acquis dans la lutte contre la pauvreté, l’exclusion ou la précarité sociale dans les territoires. Elle révèle aussi des dysfonctionnements qu’il s’agit de redresser en vue de relever la performance globale de ces programmes, les adapter aux avancées de l’environnement institutionnel et aux exigences d’une société plus soucieuse de ses droits.

Il est clairement établi que si l’administration marocaine a prouvé sa capacité à réaliser de manière efficace de grands programmes d’infrastructure (barrages, ports, routes, aéroports…), elle éprouve encore des difficultés à s’adapter aux exigences du développement local, plus "soft" par nature. Cela est dû au fait qu’une politique de développement local qui cherche avant tout à bien comprendre les besoins, priorités et motivations des citoyens pour pouvoir y répondre, suppose une grande capacité d’écoute, des mécanismes d’intervention simplifiés, une responsabilisation à différents niveaux de décision, une gestion de proximité pour laquelle l’organisation administrative s’avère encore insuffisamment adaptée.

La persistance d’une gestion centralisatrice a provoqué des insuffisances en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques, de hiérarchisation des priorités, de rationalisation des dépenses publiques, de gestion des ressources humaines, de communication et de coordination.

Les institutions, les opérateurs publics et privés agissent la plupart du temps de façon cloisonnée et travaillent, par conséquent, sans concertation sur des projets très proches les uns des autres. Des efforts de coordination transversale et de décentralisation ont été initiés, mais n’ont pas permis d'éviter les risques de duplication et de dispersion des ressources déployées.

L’application effective des notions d’intégration et d’approche ascendante reste encore embryonnaire dans les programmes de développement local au Maroc. La participation de la société civile et des usagers des services de base et/ou bénéficiaires dans les projets se caractérise encore par un manque d’implication dans la prise de décision et le suivi des actions.

Le choix du portage institutionnel de la nouvelle génération de projets a été confié à la Province. On peut se demander si cette échelle territoriale est le lieu le plus pertinent pour la concertation et la décision sur les projets locaux.

Certes, les collectivités territoriales ont, selon leurs compétences ou leurs imbrications, à domicilier certains projets plutôt que d’autres. D’aucuns considèrent que l'échelle de la commune est soit trop petite, soit trop politiquement conflictuelle pour être le lieu de conception et de mise en œuvre de projets locaux.

Cette optique va à l’encontre de la notion d'“espace de proximité” ou du principe de subsidiarité. Elle risque de consolider une recentralisation des compétences des communes, déjà observable sur divers programmes et projets locaux. Les prérequis de la performance des projets locaux sont la proximité, l’interaction, la négociation, la collaboration et la participation.

L’urgence d’une gouvernance territoriale cohérente

Au-delà des enjeux conjoncturels du clientélisme électoral, l’appui à la bonne gouvernance des communes doit bénéficier d'une approche qui favoriserait une plus grande responsabilisation des élus et des populations dans la conduite du développement local.

L'expérience montre que l’échelle d’intervention provinciale pèche par de multiples dysfonctionnements : le Conseil provincial n'a aucune capacité autonome d'élaboration de politiques de développement local ; l'administration provinciale est hiérarchiquement dépendante du gouverneur, ce qui n’est pas fortement motivant pour l’implication des élus dans les projets ; le mode d'élection indirecte des conseils provinciaux produit des assemblées dont les membres restent essentiellement liés aux préoccupations des communes d'origine et ont du mal à développer une vision "provinciale" des perspectives du développement. De plus, le retard de la déconcentration par rapport à la décentralisation ôte toute flexibilité aux services déconcentrés à l'échelle provinciale et ne leur permet pas d'exploiter leur potentiel de prestation d'assistance aux collectivités locales.

On peut aussi considérer que la collectivité régionale est la mieux placée pour assurer l’interface et la cohérence entre un processus ascendant nourri de la mobilisation des acteurs locaux et un processus descendant par lequel est assuré l’équilibre entre les différentes parties du territoire national.

La région devrait jouer un rôle pivot dans la liaison entre l’intervention de l’État et celle des niveaux infrarégionaux. L’enjeu de la déconcentration est crucial à cet effet. Le paradoxe est que le renforcement de la déconcentration constitue une priorité du gouvernement depuis quelques années déjà. Mais le processus n’a pas suffisamment avancé.

Dans la Charte de la déconcentration figurent les principes de la convergence, la cohérence et la complémentarité des politiques publiques. La commission interministérielle de la déconcentration administrative a approuvé, en juin 2023, les projets de schémas directeurs de la déconcentration qui fixent les compétences à transférer aux services déconcentrés de l'État. Elle a créé des représentations administratives régionales ou provinciales interministérielles.

La Cour des comptes a relevé le retard dans la mise en place de ces dispositifs. Celui-ci traduit un manque d'appropriation du transfert des attributions de l’administration centrale vers ses services déconcentrés et limite l'efficacité de la prise de décision concernant les projets de développement locaux. À fin 2023, seules 30% des attributions prioritaires relatives aux procédures d'investissement fixées par la Commission nationale de simplification des procédures et des formalités administratives ont été déléguées et transférées aux services déconcentrés. Par ailleurs, le comité régional de coordination connaît la participation d'un nombre important de chefs des services déconcentrés, ce qui affecte l'efficacité de la coordination des différents projets et programmes publics.

Le déploiement vertical des pouvoirs de décision sectoriels incite à procéder au niveau horizontal à la coordination de l’ensemble des services nouvellement déconcentrés et des services territoriaux des établissements publics sous l’égide des walis/gouverneurs dotés de pouvoirs de coordination et de décision. C’est ce qui traduirait une profondeur à la réforme de l’organisation de la Région. Or, il y a encore un manque de lisibilité de ce mode opératoire de la déconcentration.

En somme, les transformations institutionnelles requises pour la réussite de la nouvelle génération de programmes de développement intégré des territoires exigent des actions volontaristes en matière de déconcentration et de décentralisation, ainsi que la mise en place de mécanismes à même d'assurer la pérennité des actions entreprises à travers, entre autres, le renforcement des capacités à généraliser les expériences réussies de développement local. Elles requièrent également le renforcement et la diversification de partenariats, l'intégration d'approches fondées sur les droits et l'adoption d'approches réellement participatives.