L’illusion de l’union bancaire européenne

Bien que « l'union bancaire » puisse bien exister d’ici peu sur le papier, dans la pratique, le système bancaire de la zone euro restera probablement fragmenté selon les frontières nationales et divisé entre un « centre » au nord, où les gouvernements continuent de soutenir les banques locales, et une « périphérie » au sud, où les gouvernements sont à court d'argent.

LONDRES – Repensez à juin 2012. Les faillites bancaires en Espagne menaçaient de faire chavirer l'Etat espagnol, comme ce qui s’était passé en Irlande 18 mois plus tôt, lorsque la panique avait ravagé la zone euro. Les dirigeants de l'Union européenne avaient décidé de rompre le lien entre les banques en difficulté et les gouvernements à court de liquidités. Une union bancaire européenne devait déplacer la responsabilité de résolution des défaillances bancaires vers le niveau de la zone euro – à l’image des Etats-Unis, où les banques en difficulté, par exemple, en Floride sont gérées par les autorités fédérales, qui ont le pouvoir d’imposer des pertes aux obligataires, d’injecter des fonds fédéraux et de fermer les institutions financières.

Or, un mois plus tard, la Banque centrale européenne était finalement intervenue pour réprimer la panique. Ce faisant, elle a sauvé l'euro, mais a également enlevé la pression qui reposait sur l'Allemagne pour la convaincre de céder le contrôle de ses banques souvent en difficulté. Depuis lors, le gouvernement allemand a utilisé son influence pour éviscérer l'union bancaire proposée; tout ce qui reste est une coquille permettant de sauver les apparences.

Tout d’abord, elle ne s'appliquera pas aux énormes pertes subies pendant la crise actuelle. A partir de novembre, la BCE supervisera directement les grandes banques de la zone euro (ce qui représente la première étape de l'union bancaire), et elle est à présent en train d’évaluer la solidité de leur bilan. Si cet exercice est effectué correctement – un grand si – les banques sous-capitalisées qui sont viables seraient contraintes de lever des capitaux supplémentaires, auprès des détenteurs d'obligations si nécessaire, tandis que celles qui ne sont pas viables seraient démantelées.

Une fracture entre le nord et le sud

Cependant, les nouvelles règles de l'UE concernant la résolution des banques par les autorités nationales ne seront pas encore en vigueur, tandis que le mécanisme de résolution unique de la zone euro ne sera lancé qu’en 2015. Ainsi, les banques d'Europe du Nord qui continuent à être soutenues par des gouvernements solvables seraient traitées différemment que celles dans le sud de l'Europe à court de liquidités : l'Allemagne peut se permettre de renflouer ses banques ; Italie ne le peut pas.

Plus probablement, la BCE truquera l'exercice, en raison de la crainte de rallumer la crise financière et de la pression des gouvernements nationaux. On sera dur avec les petits pays afin de donner une impression de sérieux à l'exercice, alors que les problèmes plus graves seront balayés sous le tapis : les banques allemandes ont déjà réussi à exclure un grand nombre de leurs actifs de l'évaluation.

Un des arguments pour transformer la BCE en chien de garde des banques de la zone euro était qu’elle est moins sous la coupe des banques que les superviseurs nationaux. Or, son comportement tout au long de la crise suggère le contraire. Elle a maintes fois donné la priorité aux intérêts des banques dans les pays « centraux » et s'est avéré plus souple à la pression politique de Berlin et de Paris que de Madrid ou Rome, et encore moins de Dublin ou Athènes.

Même lorsque le nouveau cadre de l'union bancaire sera bien en place, il sera plein de trous. Sur l'insistance de l'Allemagne, la BCE ne supervisera que quelques 130 grandes banques de la zone euro. Cela laissera les plus petites Ländesbanks (banques régionales publiques), dont un grand nombre ont pris des décisions de prêt spectaculairement mauvaises dans les années de bulle, et Sparkassen (caisses d'épargne plus petites) dans les mains des politiciens locaux et de la surveillance financière souple de l'Allemagne.

Le mécanisme de résolution unique est un mirage

L'argument selon lequel les petits prêteurs ne représentent pas de menace systémique est fallacieux : il suffit de voir l’exemple descajas en Espagne. En tout cas, il n'y aura pas d’harmonisation des règles de fonctionnement.

Surtout, le mécanisme de résolution unique est un mirage, parce que les gouvernements nationaux conservent un droit de veto sur toute fermeture de banque. Le mécanisme est délibérément complexe au point d'être impraticable ; il est inconcevable qu’une banque puisse être démantelée sur un week-end pour éviter la panique des marchés. Et les fonds collectifs qui seront in fine à sa disposition sont limités : un maigre 55 milliards d’euros (76 milliards de dollars).

Dès lors, dans la pratique, le sauvetage des banques restera dans les mains des gouvernements nationaux, qui sont tous sous la coupe de « leurs » banques, mais dont la capacité à les renflouer varie : les banques françaises et allemandes seront sauvées; les banques chypriotes ne le seront pas. Pour augmenter leurs chances d’être sauvées, les banques de la périphérie de la zone euro emprunteront sans doute autant qu’elles peuvent auprès des banques et des investisseurs proches du pouvoir politique dans les pays centraux. Ainsi, les contribuables nationaux continueront à devoir assumer les pertes bancaires.

La division économique et politique

La conclusion est que la zone euro dans son ensemble devra probablement affronter un système bancaire zombie, caractérisé par seulement des efforts inégaux pour restructurer les banques de manière décisive et équitable. Pire encore, la fracture entre le nord et le sud, le centre et la périphérie se renforcera, avec des banques soutenues par les contribuables d'un côté et des banques devant se débrouiller par elles-mêmes de l'autre.

Il s’agit d’un bonus pour les contribuables du sud qui peinent sous le poids de la fiscalité, mais cela implique que, à l’avenir, même les banques saines pourraient avoir des coûts de financement plus élevés que certaines banques d'Europe du nord douteuses. Les entreprises du sud seraient alors confrontées à des coûts d'emprunt plus élevés que les entreprises du nord, ce qui entraverait leur croissance. L’illusion de l’union bancaire est donc une recette pour enraciner la division économique et politique.

Traduit de l’anglais par Timothée Demont.

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