Nouveau modèle de développement et réforme du secteur public: l’État entrepreneur du développement

1. Dans le nouveau modèle de développement (NMD), le secteur public prend une place barycentrique en lui assignant la finalité de « soutenir le dynamisme économique à travers la production de biens communs, la facilitation de l’initiative privée, la régulation des marchés, la politique macroéconomique et l’encouragement des secteurs d’avenir ».

Dans cette perspective, la commission spéciale sur le modèle de développement (CSMD) recommande d’entreprendre une réforme profonde et globale de la politique actionnariale de l’État dans l’objectif de renforcer le rôle d’Etat entrepreneur (au sens de Mariana Mazucato, 2020) et la place des établissements et entreprises publics (EEP) dans les secteurs stratégiques, de stimuler la compétitivité nationale et d’appuyer leur capacité à animer les écosystèmes sectoriels et territoriaux. Une telle ambition requiert une série de conditions :

   i) reconfigurer le portefeuille public et renforcer les complémentarités et les synergies entre les EEP à caractère financier ;

   ii) séparer, dans tous les secteurs, les fonctions stratégiques des fonctions opérationnelles et de régulation ;

   iii) autonomiser le management des EEP marchands par rapport aux départements de tutelle ;

   iv) restructurer les EEP marchands et améliorer leur autonomie et transparence financière ;

   v) transformer leur statut juridique en sociétés anonymes ;

   vi) opérer un ré-engineering organisationnel permettant de séparer les activités relevant de monopoles naturels de celles qui sont éligibles à la concurrence ;

   vii) assurer un environnement propice à la transformation et conduite du changement au sein des EEP;

   viii) favoriser leur territorialisation ;

   ix) revoir leur mode de gouvernance et faire émerger de nouveaux profils de dirigeants d’EEP.

Variances et régressions

2. La loi-cadre n°50-21 relative à la réforme des EEP ne répond que très partiellement à ces orientations stratégiques. Elle comporte, de surcroît, des incohérences et, à maints égards, des régressions qui, in fine, sont susceptibles de desservir les ambitions et les objectifs du NMD. Ce sont ces variances et discordances que tente de mettre en évidence la présente tribune.

3. Trop générale et assez vague, la loi-cadre ne comporte ni engagement formel des pouvoirs publics sur les objectifs de performance des EEP, ni sur le timing relatif à la mise en œuvre de la réforme. Les formules de type « l’État prendra les mesures nécessaires... » sont redondantes dans le texte. Dans son préambule, sont pointées, comme autant de dysfonctionnements, la « taille » du portefeuille public, « la prolifération des EEP » et l’absence d’une politique actionnariale de l’État.

Dans le NMD, en revanche, la réforme des EEP implique, notamment dans la phase d’amorçage, un renforcement des fonctions investissement et développement de l’État en général, et du rôle du secteur public dans la transformation structurelle de l’économie, en particulier. Si le poids des EEP dans l’investissement public et national est important (92,1 milliards de DH d’investissements prévus dans la loi de finances 2022 et 45 milliards au titre du Fonds Mohammed VI pour l’investissement, pour un volume global d’investissements publics de 245 milliards), la contribution de l’administration publique (État, établissements publics à caractère administratif, collectivités locales et administrations de sécurité sociale) à la création de richesses nationales demeure limitée : 107,9 et 112,6 milliards de DH en 2019 et 2020 pour un PIB national de respectivement 1.152,8 et 1.089,5 milliards, soit une contribution de 9,36% et 10,34% respectivement.

4. Un « programme ambitieux » de « restructuration » des EEP, de rationalisation de leur création et d’amélioration de leur gouvernance est défini. Il est, toutefois, un objectif essentiel, sur lequel le NMD met l’emphase, qui a été totalement omis : la valorisation du patrimoine de l’État. Par ailleurs, rien n’est dit sur la restructuration du portefeuille public en termes de regroupement d’EEP en « pôles ou holdings publics » sectoriels, homogènes et cohérents, comme la loi-cadre ne fournit pas d’indication quant au passage d’une logique d’offre publique en silos vers une approche systémique et transversale favorisant la coordination et la performance d’échelle, comme cela est explicitement recommandé dans le NMD. Rien n’est dit non plus sur le processus de rationalisation et de restructuration des différents fonds d’investissement public (on y reviendra). Les « objectifs fondamentaux » de l’État sont donnés (article 3) sans, toutefois, prévoir les cas de figure où les pouvoirs publics pourraient décider de procéder à des créations de nouveaux EEP, à réaliser des acquisitions ou des fusions-absorptions et, le cas échéant, à engager des opérations de nationalisations lorsque cela relève de l’intérêt stratégique de la Nation.

5. Nulle classification des EEP n’est proposée par la loi-cadre qui ne prévoit pas de distinction claire entre :

   i) les EEP à caractère stratégique et relevant de la souveraineté nationale ;

   ii) les EEP à caractère marchand ;

    iii) les EEP à caractère non marchand ;

   iv) les EEP à caractère non marchand de service public ou à mission sociale ;

   v) les EEP à vocation financière.

6. Une définition pour le moins incomplète des « entreprises publiques », du « regroupement des établissements publics » et des « opérations de restructuration» est proposée (article 2), mais elle ne précise ni la nature, ni la forme, ni le statut juridique des différents EEP et de leurs regroupements et restructurations (EEP « à caractère marchand », « à caractère non marchand », « à mission ») et ne se réfère pas aux lois sources définissant ces notions et entités, mais plutôt aux textes régissant les missions dévolues aux EEP et appelant ces entités à se désengager des activités ne relevant pas de leurs missions principales ou de leur objet social (article 4). L’ensemble de ces textes devraient, au préalable, faire l’objet d’une mise à jour globale et d’une mise en adéquation avec les orientations stratégiques du NMD et avec les nouvelles missions qui sont confiées aux différentes entités composant le portefeuille public, qu’elles soient marchandes ou non marchandes, à caractère financier, industriel, social, éducatif, sanitaire, etc.

7. La loi stipule qu’il sera procédé à la dissolution et à la liquidation des « établissements publics exerçant des missions pouvant être exercées par le secteur privé, le cas échéant » (article 10). Mais elle ne prévoit pas de limites à ce principe, en l’occurrence lorsqu’il s’agit d’un secteur stratégique pour l’économie du pays ou relevant de la souveraineté nationale et de la sécurité économique (sanitaire, alimentaire, énergétique, digitale, etc.) et lorsque le secteur privé est défaillant et ne parvient pas à remplir sa mission au préjudice de l’intérêt général.

Une réforme limitée aux EEP à caractère marchand

8. La loi-cadre traite, on l’a déjà souligné, exclusivement des EEP « à caractère marchand », pour lesquels elle formule une série de règles et d’orientations. Paradoxalement, ont été omis les EEP « à caractère non marchand » qui sont en mesure, en tant qu’entreprises et établissements « à mission », d’apporter un appui non négligeable aux réformes, notamment en matière d’éducation et de santé.

9. Les opérations de restructuration des EEP visent, notamment, à « réduire, le cas échéant, l’impact des subventions qui leur sont accordées sur le budget général de l’État » et à « améliorer, le cas échéant, leurs contributions financières au budget général de l’État » (article 7). Cette formulation est, à tout le moins, imprécise dans la mesure où elle ne fait référence ni à l’engagement formel des pouvoirs publics, ni à l’obligation de résultats dans la conduite de la réforme des EEP. En effet, le principe de bonne gouvernance des participations de l’État implique : d’une part, la suppression des subventions pour les EEP à caractère marchand opérant dans un secteur concurrentiel et leur assujettissement à une obligation de performance financière et de versement de dividendes au budget général de l’État et, d’autre part, l’octroi de subventions exclusivement aux EEP à caractère non marchand ou opérant dans des filières jugées stratégiques. Par ailleurs, une période temporaire, ne dépassant pas cinq ans, est à observer pour que ce principe soit pleinement appliqué à l’ensemble du portefeuille public et, passé ce délai, toute dérogation devrait faire l’objet d’une loi spécifique sur la base d’un débat national quant aux raisons de la persistance de la défaillance des EEP marchands concernés et sur les conditions de leur restructuration.

10. Toute possibilité de création d’un établissement public exerçant une activité marchande, « sauf en cas de nécessité impérieuse d’intérêt national », semble écartée (article 4). Deux observations méritent d’être soulignées : i) l’article ne précise pas ce que recouvre la formule « cas de nécessité impérieuse » ; ii) l’article limite ainsi le champ d’action de l’État actionnaire et fait peser une contrainte sur sa stratégie de croissance et sur sa compétitivité, ce qui va à l’encontre des recommandations de la CSMD relatives au rôle de l’État et à la valorisation du portefeuille public.

11. Des conditions sont requises pour la création d’une nouvelle entreprise publique (article 43), notamment sa viabilité économique et financière doit être démontrée. L’investissement public se trouve ainsi réduit aux seuls aspects économiques et financiers, et les critères de nature sociale, industrielle, technologique, environnementale ou culturelle ne sont guère pris en considération. Par ailleurs, ont été fixées les conditions requises pour la création d’un nouvel établissement public dont les sources de financement qui doivent être précisées et les incidences prévisionnelles sur le budget général de l’État qui doivent être évaluées (article 40). Les conditions autres que financières (économiques, sociales, industrielles, technologiques, environnementales ou culturelles) pouvant justifier et présider à la création d’un nouvel établissement public ont été ainsi escamotées.

12. L’article 52 dispose que « les établissements et entreprises publics doivent prendre les mesures nécessaires pour développer leurs ressources propres, valoriser leurs actifs et recourir aux modes de financement innovant », tandis que l’article 55 précise les conditions d’exploitation du domaine public mis à leur disposition. Aucun des deux articles n’évoque, cependant, le principe du transfert de propriété juridique des actifs publics gérés par les EEP à caractère marchand, et donc l’inscription de ces actifs dans leur bilan comptable. Il convient de rappeler que ce principe fait partie intégrante des recommandations phares de la CSMD relatives à la restructuration et la modernisation du portefeuille public.

13. La loi prévoit la généralisation « progressive » du contrôle financier de l’État sur l’ensemble des EEP, ainsi que la suppression « progressive » du contrôle préalable des établissements publics à caractère marchand (article 39). La « progressivité » n’étant pas précisée quant à la durée, l’engagement des pouvoirs publics peut s’avérer ineffectif. Une période maximale de trois années devrait donc être explicitement fixée dans la loi-cadre.

Agence de gestion stratégique : une anomalie institutionnelle

14. Une Agence nationale de gestion stratégique des participations de l’État et de suivi des performances des EEP prendra la forme d’établissement public avant d’être transformée, dans un délai de cinq années, en société́ anonyme. Le passage obligé par ce « statut intermédiaire » n’a pas été justifié dans le texte de loi, tandis que le délai de cinq ans est manifestement en discordance de phase avec le rythme imprimé par le NMD aux projets d’amorçage.

15. Le positionnement institutionnel de l’Agence est pour le moins inadéquat eu égard aux missions qui lui sont assignées. La loi place l’Agence sous l’autorité directe du ministère de l’Economie, des Finances et de la réforme de l’Administration, qui exerce à l’égard du directeur général de l’Agence un pouvoir hiérarchique. Cette configuration institutionnelle est pour le moins inappropriée et constitue à la fois une limite à la nécessaire « hauteur stratégique » et tout autant indispensable «approche systémique et transversale » qui doivent caractériser la politique générale de l’Agence, ainsi qu’une entrave à l’exigence d’autonomie et à l’impératif d’impartialité qui doivent distinguer l’action du dirigeant principal de l’Agence. Le directeur général de l’Agence devrait donc être nommé suivant les dispositions de l’article 49 de la Constitution et placé sous l’autorité directe du Chef de gouvernement. Seule cette architecture institutionnelle est de nature à garantir l’indépendance décisionnelle de l’Agence et en assurer l’autonomie de gestion.

16. L’article 13 liste les membres du conseil d’administration de l’Agence, où la qualité du directeur général n’est pas mentionnée. Il ne prend donc pas part aux décisions du conseil d’administration et ne délibère pas avec les autres administrateurs de l’Agence. Il assiste aux réunions du conseil d’administration avec une simple voix consultative (article 19). Le statut réservé au directeur général réduit le rôle de l’Agence à un simple rôle d’exécution des décisions prises par le ministère de l’économie, des finances et de la réforme de l’administration. Par ailleurs, l’article 13 ne donne aucune indication sur le profil des administrateurs de l’Agence, se contentant de se référer à un texte réglementaire à venir. Il serait utile de préciser le principe de désignation d’administrateurs de l’État actionnaire, dont chacun représente un pôle public sectoriel selon la configuration proposée dans le NMD. L’article 14 énonce les pouvoirs du conseil d’administration, celui-ci « peut donner délégation au directeur général pour le règlement d’affaires déterminées ». Cette formulation est très restrictive du rôle et des pouvoirs du directeur général en référence aux règles régissant en la matière le modèle de société anonyme.

17. Selon la loi-cadre la politique actionnariale de l’État est élaborée par le ministère de l’Economie, des Finances et de la Réforme de l’Administration sur proposition de l’Agence (article 3), cette dernière se trouvant confinée dans un rôle de proposition, alors qu’elle devrait avoir un pouvoir décisionnaire en la matière. La reconfiguration du positionnement institutionnel de l’Agence s’avère, dès lors, essentiel afin de rétablir la « hauteur stratégique » de l’Agence (discours du Trône du 29 juillet 2020 ; Rapport général de la CSMD). Par ailleurs, l’Agence propose au ministère de l’Economie, des Finances et de la Réforme de l’Administration la politique actionnariale de l’État ainsi que les projets de prises de participations, les opérations sur le capital et les mesures destinées à valoriser les participations de l’État (article 5). Cette conception réductrice de l’Agence n’est pas de nature à lui garantir l’autonomie décisionnelle nécessaire à son impartialité, à l’efficacité et à l’efficience de son action.

18. On pourrait déplorer que ne soit pas mentionné le rôle que devrait jouer l’Agence en matière de contribution à la transformation structurelle de l’économie nationale, à l’industrialisation du pays, au développement des exportations, de l’innovation, aux transferts technologiques et à l’attraction des capitaux vers le Maroc, ainsi que dans le suivi de l’empreinte environnementale, sociale et sociétale des EEP placés sous sa responsabilité. En vertu de l’article 7, l’Agence est obligatoirement saisie pour émettre un avis sur la création de filiales ou la prise de participations dans le capital d’une entreprise privée par des EEP. L’article exclut implicitement toute autre possibilité d’opération en capital, comme une nationalisation ou un transfert d’actifs du secteur privé à l’État.

19. L’article 15 définit les conditions de convocation du conseil d’administration de l’Agence, en indiquant que seul le président de ce conseil est habilité à convoquer ses réunions. Cette disposition est inappropriée car elle fait dépendre la tenue des conseils d’administration de l’Agence de la seule volonté du ministère de l’économie, des finances et de la réforme de l’administration, ce qui est une atteinte à l’indépendance décisionnelle de l’Agence et peut présenter un risque de paralysie de ses organes de délibération. D’où la nécessité de prévoir deux modalités de convocation du conseil d’administration : soit par décision du principal dirigeant de l’Agence, qui serait hissé au statut de président directeur général, soit par décision du tiers des membres du conseil d’administration.

20. L’article 20 définit l’organisation financière de l’Agence et liste ses différentes sources de recettes et destinations de dépenses. Cet article omet, néanmoins, de mentionner ce qui devrait représenter la source principale de revenus pour l’Agence, ainsi que la destination principale de dépenses : les dividendes provenant des participations de l’État et les profits de cessions d’une part, les dépenses d’investissements en capital et les nouvelles prises de participations de l’État d’autre part.

21. En vertu de l’article 22, « il est institué, sous la présidence du chef du gouvernement, une instance de concertation sur la politique actionnariale de l’État » chargée de :

   i) donner son avis sur le projet de la politique actionnariale de l’État et sur le plan de sa mise en œuvre;

   ii) proposer toute mesure destinée à valoriser les participations de l’État et à accroître les performances des EEP ;

   iii) émettre toute recommandation susceptible d’assurer la mise en cohérence des missions des établissements publics et des activités des entreprises publics avec les politiques publiques et les stratégies sectorielles arrêtées par l’État. L’article 23 donne le pouvoir au ministère de l’économie, des finances et de la réforme de l’administration de définir par décret la composition et les modalités de fonctionnement de cette instance. Comme indiqué précédemment (se référer aux commentaires relatifs à l’article 3 de la loi), la décision de créer une telle Instance multiplie inutilement les intervenants, amplifie la complexité de l’organisation administrative, crée des redondances et des chevauchements de compétences et surtout réduit le rôle de l’Agence en matière de définition et de conduite de la politique actionnariale de l’État à sa plus simple expression. Rien ne peut justifier ainsi la création d’une structure administrative additionnelle qui viendrait dupliquer les prérogatives d’une Agence créée sur décision royale et consolidée par les orientations stratégiques du NMD.

Gouvernance : redondance et dissonance

22. La loi-cadre définit les orientations visant à assurer une bonne gouvernance des EEP, notamment en garantissant la régularité des réunions des organes délibératifs, en réduisant leur caractère pléthorique et en fixant les conditions et les modalités de nomination des représentants de l’État au sein de ces organes (article 22). Toutefois, n’ont pas été précisés les critères de compétence à respecter pour être éligible à ces organes, les cas d’incompatibilité et de conflit d’intérêts, les règles de non cumul des mandats, les obligations déclaratives, etc. Par ailleurs, l’Agence n’intervient pas dans la définition des critères et règles de bonne gouvernance et de contrôle de leur effectivité auprès des candidats à la nomination au sein des organes délibératifs des EEP.

23. C’est à l’État qu’il incombe de veiller à ce que les organes délibérants des EEP puissent instituer des comités d’audit, de stratégie et d’investissement, de gouvernance, de nomination et de rémunération (article 28). La notion « d’État » est ici assez floue. Logiquement, cette fonction devrait être dévolue, de façon explicite, à l’Agence nationale de gestion stratégique des participations de l’État. Les organes délibérants ont le pouvoir de conclure avec les dirigeants des EEP des contrats de performance (article 29). Encore une fois aucun rôle n’est attribué à l’Agence, ce qui est en contradiction avec sa mission de restructuration et de rentabilisation du portefeuille public. Il convient, dès lors, de prévoir un processus de validation des contrats de performance avant toute entrée en vigueur effective par l’Agence, celle-ci disposant du pouvoir de formuler des remarques aux organes délibérants et de leur demander de procéder aux réajustements nécessaires.

24. L’article 34, dédié à l’évaluation des EEP et des décisions de restructuration auxquelles l’État
pourrait procéder, n’octroie aucun rôle à l’Agence, bien que cette tâche soit au cœur de sa mission. Le rôle de l’Agence dans la préparation, l’orientation et la mise en œuvre de la décision de restructuration n’est pas explicitement affirmé. Par ailleurs, n’ont pas été prévues les situations où il conviendrait de créer de nouveaux EEP, de procéder à des rachats d’entreprises, fusions-absorptions ou nationalisations le cas échéant. Seuls les cas de figure suivants ont été envisagés : dissolution et liquidation, regroupements ou fusions, scissions ou privatisations.

25. L’Agence est également écartée de la définition des conditions d’élaboration des contrats-programmes pluriannuels et des contrats d’objectifs conclus entre l’État et les EEP, ainsi que de leur validation et évaluation. En la privant ainsi d’un levier majeur d’exercice de sa mission, la loi se trouve en dissonance avec la philosophie générale ayant présidé à la création de l’Agence. L’article 38 dispose que le « gouvernement » veille à l’élaboration d’un « code des bonnes pratiques de gouvernance » destiné aux EEP (article 38), mais ne fait aucune référence à l’Agence qui, pourtant, devrait être associée à l’élaboration des codes de déontologie applicables aux dirigeants des EEP qu’elle est censée contrôler et évaluer. La loi dispose que les « autorités gouvernementales de tutelle » n’interviennent pas dans la gestion des EEP, mais s’assurent que leurs organes l’administration et de gestion fonctionnent dans le respect de la réglementation en vigueur (article 48). Une telle fonction de contrôle devrait, en toute logique, revenir de droit à l’Agence.

Etat entrepreneur : éléments de doctrine

26. Récapitulons et poussons plus loin l’analyse. Pour faire face aux impératifs du NMD (création et partage des richesses, inclusion sociale, développement humain, durabilité), l’Etat est appelé à établir une nouvelle doctrine des EEP articulant quatre objectifs inséparables : investissement, actionnariat, financement et protection. Privilégiant une logique de rentabilité économique et financière, les trois premiers objectifs visent à, d’une part, soutenir les interventions de l’Etat dans le domaine de la protection sociale et du développement humain ; et d’autre part à soulager le budget de l’Etat. Ce redéploiement des EEP rénovés doit s’accompagner d’un resserrement de leur périmètre d’intervention autour des secteurs stratégiques où la souveraineté économique nationale est à préserver et où les missions d’intérêt général au niveau national et régional doivent être assurées dans la continuité du service public.

27. L’Etat actionnaire concerne en particulier les EEP à caractère marchand et à compétence économique et financière prévalente. Sa stratégie propre doit se coordonner avec les politiques publiques et les missions d’intérêt social. Sa politique d’affectation des dividendes est appelée à prendre en compte, en vertu de sa responsabilité sociétale, les besoins de financement du pôle public social au niveau national et territorial. La vocation de l’Etat actionnaire étant de valoriser le portefeuille public, de soutenir dans la durée leur rentabilité, dans l’intérêt sociétal et dans une approche d’investisseur stratégique, ses interventions à maturité plus ou moins longue ne doivent pas être confondues avec les « plans sectoriels » s’inscrivant dans le mandat gouvernemental (ne dépassant pas 5 ans).

28. Chaque pôle public marchand et non marchand doit :

   i) élaborer son propre modèle de développement stratégique, et le soumettre à l’instance, de « hauteur stratégique », qui a pour compétence d’assurer la coordination des plans et programmes stratégiques et de ces derniers avec les politiques publiques et les stratégies sectorielles du gouvernement ;

   ii) définir une doctrine d’intervention en fonds propres et d’investissement du pôle public financier sur la base de critères conjuguant pertinence des investissements, création de valeur, rentabilité financière des projets stratégiques, exemplarité de la gouvernance, accomplissement des missions d’intérêt général, de responsabilité sociétale et durable, satisfaction des parties prenantes.

29. Procédant juridiquement à la fois du droit public et du droit des sociétés, l’État actionnaire est soumis à un double contrôle : contrôle a priori exercé par les ministères de tutelle et contrôle a posteriori par l’actionnariat à travers les instances de gouvernance. Une telle situation paradoxale, qui tend à diluer les responsabilités, peut être dépassée en garantissant l’autonomie des pôles publics transformés en sociétés anonymes et en les dotant de conseils d’administration exerçant pleinement leurs responsabilités.

30. Les pôles publics doivent faire l’objet d’une évaluation régulière du portefeuille de l’Etat actionnaire et de la pertinence de ses interventions. Un code de gouvernance doit établir les règles de fonctionnement des pôles publics, les formes d’exercice de leur autonomie, les relations inter pôles publics, les modes de nomination du leadership, ainsi que leurs obligations sociétales et environnementales.