Sahara. L’autonomie comme seul horizon. L’autonomie sous d’autres latitudes (2/3)

L’autonomie régionale est pratiquée dans plusieurs pays à travers la planète avec plus ou moins de succès. La première puissance mondiale que sont les États-Unis est constituée d’une cinquantaine d’Etats autonomes.

Hongkong et Macao, autrefois colonisés par des Européens, ont un statut spécial au sein de la Chine, selon le principe un pays deux systèmes. Le Groenland est aussi un territoire autonome appartenant au Danemark, et qui dispose d’un gouvernement local tout en demeurant sous souveraineté du Royaume de Danemark.

Les exemples de régions autonomes se retrouvent sur tous les continents et sont la preuve vivante que le séparatisme n’est pas toujours la solution aux conflits régionaux. Pour une approche pragmatique, on se penchera sur trois modèles d’autonomie proches de nous que sont les pratiques en Espagne, en Italie et en Allemagne. Chacun de ces pays trouve dans son histoire et sa personnalité les moyens de continuer à vivre en nation homogène, tout en permettant à une région donnée de s’administrer selon les lois en vigueur.

Les régions autonomes en Espagne

Le régime dictatorial du Général Francisco Franco, qui a duré de 1936 à 1975, n’a fait que renforcer la centralisation du pays, instaurée depuis la fin de la guerre civile. Il n’a jamais été question pour ce général d’évoquer une quelconque autonomie pour les régions espagnoles. Après son décès, la Constitution promulguée en 1978 a instauré une large décentralisation du pouvoir politique, sans faire du pays un Etat fédéral. D’un Etat militaire fortement centralisé, l’Espagne est passée à un Etat constitué de 17 communautés autonomes, disposant de compétences politiques, administratives et financières.

Cette initiative a été menée au début de l’ère démocratique et du vent libéral qui a soufflé sur la nouvelle Espagne dirigée par les socialistes. Ceci a impliqué l’octroi d’une dose suffisante d’auto-administration, ce qui, avec la pratique, a créé des dissonances entre l’unité de la nation espagnole et la diversité des régions. Certaines régions sont apparues plus riches, tendant vers l’indépendance, alors que d’autres disposent de peu de moyens pour leur développement. Certaines communautés considèrent à ce jour que la Constitution a imposé un degré d’uniformisation excessif qui ne favorise pas leur développement.

La Constitution espagnole énumère volontairement les compétences du gouvernement central, sans aborder ouvertement celles des régions autonomes qui sont définies par le statut d’autonomie des communautés. Celles-ci remplissent alors leur fonction constitutionnelle dont les limites sont les compétences de l’Etat. Trop souvent le gouvernement central rédige des lois que les communautés se chargent de développer et d'exécuter. L’absence d’une définition claire de certains aspects fondamentaux de la répartition des compétences a nui à cette expérience.

Par ailleurs, les communautés autonomes se plaignent de ne disposer que d’une faible influence sur les institutions centrales de l’Etat et leurs processus décisionnels. L’intégration de l’Espagne dans l’Union Européenne en 1986 n’a fait qu’exacerber les conflits de certaines communautés qui ne disposent pas de représentants directs auprès des institutions européennes. Au niveau organisationnel, l’article 152 de la Constitution espagnole impose aux régions autonomes de disposer d’une assemblée législative élue au suffrage universel conformément à un système de représentation proportionnelle.

La Constitution instaure également un Conseil de gouvernement local aux fonctions exécutives bien définies, avec un président élu par l’Assemblée et nommé par le Roi.  Les membres du gouvernement local portent le titre de conseiller sur chaque département dont ils ont la charge. Au niveau des ressources financières, chaque communauté doit reverser à l’Etat central un pourcentage spécifique en fonction des domaines imposés, comme les taxes sur les alcools, les impôts sur le patrimoine, les revenus, etc. Chaque communauté gère donc ses propres affaires, sans affaiblir les ressources du gouvernement central.

L’Italie et ses cinq régions autonomes

En Italie les régions sont définies dans la Constitution dans les articles allant du 114^e à 133^e. On distingue dans ce pays vingt régions, dont cinq régions jouissent d’un statut spécial, en raison de la présence de certaines minorités linguistiques. Il s’agit de la Sicile, Sardaigne, Vallée d’Aoste, Trentin-Haut-Adige, Frioul Vénétie Julienne. Ces cinq régions au statut spécial disposent d’une autonomie plus grande que les autres régions, avec de larges pouvoirs législatifs et financiers. Ces tâches concernent la gestion de leurs propres affaires internes et la formulation des lois, tout en étant représentées au sein du Parlement national.  

Cette réforme de décentralisation s’est opérée lentement et en couches successives depuis le second conflit mondial. L’Italie a d’abord autorisé trois régions des cinq précitées, Frioul Vénétie ne s’est ajoutée qu’en 1963, et Trentin Haut Adige en 1971. L’objectif primordial du pouvoir politique pour procéder à cette décentralisation était la lutte contre le séparatisme qui minait le pays. Le nationalisme régional risquait en effet de déstabiliser tout le système politico-administratif du pays, et l’octroi d’une autonomie était un moindre mal.

Il faut attendre 1999 pour voir d’autres réformes venir renforcer les autonomies, comme l’élection des élus régionaux à travers le suffrage direct. Le président de la région devient le président du Conseil de la région et dispose du droit de nommer et révoquer les membres de l’exécutif. On introduira la même année le principe de subsidiarité, et la redéfinition d’un noyau dur de compétences qui reviennent à l’Etat central. Ce n’est qu’avec la réforme constitutionnelle de 2001 que toutes les autres compétences locales sont transférées aux autres régions.

Chaque région au statut spécial dispose d’un Conseil régional qui exerce le pouvoir législatif et d’une Junte (Junta) régionale qui est l’organisme exécutif. Celle-ci est dirigée par un président élu au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans, qui nomme les membres du gouvernement local et peut les révoquer. La Junte est chargée entre autres de préparer et exécuter le budget de la région, et de mettre en œuvre les décisions du Conseil régional. Ce dernier vote les lois régionales et peut proposer des lois à la Chambre des députés italienne à Rome.

Les Länder allemands

La République Fédérale d’Allemagne, RFA, présente un autre modèle de régionalisme fédérale avancée, fruit de l’évolution du pays. Les Länder sont au cœur du système fédéral allemand et représentent un modèle d’autonomie régionale équilibré. Ils ne sont pas de simples régions administratives mais des Etats au sein de la RFA qui se sont renforcés depuis la réunification des deux Allemagne en 1990. Chaque Etat, comme la Bavière, la Saxe ou Hambourg, possède sa propre constitution, son parlement et son gouvernement local.

Le Lander dispose d’une autonomie politique, administrative et législative reconnue par la Constitution du pays. Les compétences d’un Länder sont définies par la Loi fondamentale fédérale qui répartit les compétences entre le niveau fédéral et les länder. Les compétences de ces derniers sont relatives à l’éducation, la police et la sécurité, l’urbanisme et le logement, les médias, la santé et la justice régionale. Les compétences partagées font référence au droit civil, pénal et administratif, mais aussi à l'économie, aux transports, à l'environnement, ou à la protection sociale.

Chaque länder dispose d’un parlement régional élu au suffrage universel direct où on vote les lois régionales, le budget, et on contrôle le gouvernement local. Les länder participent à la vie politique du pays à travers la Chambre haute, Bundesrat, où sont représentés les länder. Chaque länder y nomme ses délégués du gouvernement régional, et peut même proposer ou amender les lois fédérales quand celles-ci touchent les compétences des länder.

Par ailleurs les länder riches ont l’obligation de contribuer financièrement à soutenir ceux qui sont moins pourvus en ressources. Ce mécanisme de justice territoriale garantit la solidarité et l’équilibre des régions à l’intérieur de la Fédération. Cette décentralisation avancée pousse chaque länder à cultiver sa propre identité culturelle, économique et politique. Mais tous restent fidèles à la République fédérale. L’identité régionale et la loyauté fédérale vont ensemble, et aucune loi allemande ne permet la sécession. Tout le modèle germanique repose en réalité sur le fédéralisme, c’est-à-dire la collaboration constante entre le centre et les différents Etats-régions.

A travers l’expérience des länder, le modèle allemand repose sur le principe de l’autonomie réelle d’une région qui se confirme dans l’unité nationale. Les länder disposent de pouvoirs réels et concrets, tout en restant pleinement intégrés dans l’Etat fédéral. Ces institutions régionales sont réellement démocratiques, ont leur propre parlement et gouvernement, et sont responsables devant leurs citoyens. Et enfin, les länder participent à toutes les décisions nationales, ce qui signifie qu’ils ne subissent pas le pouvoir central mais le renforcent et coopèrent volontairement avec lui.

Sahara, l’autonomie comme seul horizon. Quand le Conseil de sécurité conforte Rabat (1/3)