La protection contre le chômage : de l’IPE à l’Assurance-chômage

Reconnue comme un droit humain, ainsi que comme un droit social et économique, la protection contre le chômage est inscrite dans différents instruments internationaux, comme la Déclaration universelle des droits de l’Homme (1948) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966).

Les gouvernements, ainsi que les partenaires sociaux, ont l’obligation de concevoir des politiques et de prendre des mesures permettant d’étendre à tous la protection contre le chômage, non seulement via des mécanismes d’assurance sociale, mais aussi en ayant recours à des régimes financés par l’impôt.

Seule la moitié des pays sont couverts…

Dans le monde, 93 pays et territoires disposent de régimes de protection contre le chômage, principalement via des régimes d’assurance sociale, même si certains ont recours à des mécanismes financés par l’impôt.

La protection contre le chômage est assurée principalement par l’intermédiaire de mécanismes d’assurance sociale (87 pays), le plus souvent coordonnés avec des régimes financés par l’impôt (38 pays) et, plus rarement, seulement en tant que mécanisme d’assurance sociale (16 pays). Six États disposent de régimes de prestations de chômage financés par l’impôt : la Fédération de Russie, la Nouvelle-Zélande, ainsi qu’Andorre, l’Australie, les Seychelles et la Tunisie avec des régimes combinés à des indemnités de départ.

Parmi les 101 pays et territoires qui ne disposent pas de régimes de protection contre le chômage, 80 fournissent des indemnités de départ ou d’autres prestations similaires, passant parfois par l’intermédiaire d’un fonds obligatoire financé par les employeurs. Ces dispositifs reposant sur la responsabilité de l’employeur n'offrent qu'un niveau de protection limité.

Dans 55 pays et territoires sur 92 ayant mis en place des régimes d’assurance-chômage, les indemnités de départ ont été maintenues sous la forme de dispositifs complémentaires.

…et un chômeur sur six perçoit une indemnité

Alors qu’un travailleur sur deux est couvert légalement, 16,7% seulement des chômeurs perçoivent des indemnités avec des disparités régionales importantes : 56,1% dans les pays à revenu élevé, 2,5% dans les pays à revenu intermédiaire inférieur et 0,2% dans les pays à faible revenu.

En Afrique du Nord, à peine 2,9% sont couverts en 2023 contre 2,1% en 2015. Dans le monde arabe, le taux de couverture ne dépasse pas 1,2%, contre 2,7% en 2015 !

Plus de 168 millions de personnes au chômage se retrouvent sans prestation de chômage, parmi lesquelles 102 millions d’hommes et 66 millions de femmes. (Toutes les données émanent de l’OIT "Rapport mondial sur la protection sociale 2024-2026")

La faiblesse de la couverture effective peut s’expliquer par le fait que les régimes comportent des conditions d’éligibilité très restreintes, accompagnées d’exclusions légales de certains types de contrats ou de secteurs économiques, ou encore en raison des seuils de revenu des ménages. Les jeunes, les travailleurs indépendants, les travailleurs des plateformes numériques ainsi que les travailleurs agricoles et les travailleurs migrants sont souvent privés de toute forme de protection contre le chômage lorsqu’ils perdent leur emploi ou leur revenu.

Bilan mitigé de l’IPE

Le Maroc dispose depuis 2014 d’une indemnité pour perte d’emploi. À l’époque, il faisait partie des rares pays en voie de développement à en disposer. La COVID-19 a changé la donne puisque de nombreux pays ont mis en œuvre des régimes assurantiels contre le chômage pour réduire la pauvreté et l’exclusion.

Dans ce contexte, notre pays a adopté en 2021, sous l’impulsion de SM Le Roi, une loi-cadre relative à la généralisation de la protection sociale sur une période de 5 ans. Elle est fondée sur quatre piliers : l’élargissement de la couverture médicale obligatoire à fin 2022 ; la généralisation des allocations familiales (2023) ; l’élargissement de l’affiliation aux régimes de retraite et la généralisation de l’indemnité pour perte d’emploi pour les personnes ayant un emploi stable devaient être réalisés en 2024-2025. À ce jour, seuls les deux premiers piliers ont été partiellement réalisés, les deux autres sont encore à l’étude.

Le bilan de l’IPE tel qu’il se présente aujourd’hui n’est guère réjouissant et c’était prévisible dès son lancement en 2014. Il fallait lancer un nouveau dispositif appelé à durer et à s’autofinancer. Le projet misait sur 30.000 bénéficiaires par an avec un budget prévisionnel de 500 millions de DH. Les critères pour en bénéficier sont extrêmement contraignants et restrictifs : le salarié concerné doit avoir cumulé 780 jours de déclarations de salaires durant les 36 mois précédant la perte d’emploi, dont 260 jours au cours des 12 derniers mois. Le montant mensuel de l’indemnité est égal à 70% du salaire de référence (moyenne des 36 derniers mois), plafonné au salaire minimum légal.

La demande doit être déposée auprès de la CNSS dans les 60 jours suivant la perte d’emploi. La période indemnisée est assimilée à une période d’assurance (assurance maladie, allocations familiales, retraite). En cas de reprise d’activité, l’assuré doit informer la CNSS dans un délai de 8 jours.

Le montant de l’indemnité s’est avéré insuffisant, mais cela dépend du taux des cotisations. En effet, l’IPE est financé à travers un taux de cotisation correspondant à 0,57% du salaire plafonné à 6 000 DH. Ces cotisations sont versées par l’employeur, à hauteur de 0,38%, et par le salarié, à hauteur de 0,19%. Ces taux demeurent extrêmement faibles au regard de ceux pratiqués dans de nombreux pays.

Le principal paradoxe de l’IPE est qu’elle représente une avancée sociale majeure dans l’histoire de la protection sociale marocaine, tout en restant un dispositif relativement peu accessible. Ses faiblesses tiennent essentiellement à la rigidité des critères d’éligibilité, à la faible couverture du marché du travail réel, au montant limité de l’indemnisation et à l’absence d’un véritable système intégré d’accompagnement des chômeurs.

Généraliser l’assurance-chômage : un défi

Autant de limites qu’il convient de corriger pour passer à un niveau supérieur de l’indemnité pour perte d’emploi et pourquoi pas instaurer un régime généralisé d’assurance chômage.

Pour ce faire, il faudrait absolument assouplir les conditions d’éligibilité à l’indemnité, valoriser le montant de la prestation et revoir à la hausse le taux de cotisation et le plafond salarial.  À titre d’exemple, en portant le taux de cotisation à 3% comme c’est le cas en Turquie par exemple (2% à la charge de l’employeur et 1% à la charge du salarié) sur la base d’une masse salariale déclarée auprès de la CNSS, de l’ordre de 221,8 milliards DH en 2024 (un montant minoré tenant compte de la pratique de sous-déclaration), on pourrait déjà mobiliser un montant de 7 MMDH, soit 14 fois le montant mobilisé actuellement ! Avec une telle enveloppe, il serait possible d’assurer la couverture de 200.000 personnes au chômage pour une durée d’un an au lieu de six mois, comme c’est le cas dans le système actuel.

Bien sûr, l’Etat doit aussi mettre la main à la pâte en prenant notamment en charge une partie des primo-demandeurs d’emploi, dont le nombre s’élève à 857 500 personnes en 2025, soit la moitié des chômeurs. Pour ces jeunes demandeurs d’emploi dépourvus de ressources, l’Etat devrait leur accorder non une IPE, mais une IRE (indemnité pour la recherche d’un emploi).

Les prestations de chômage ont montré, partout où elles sont appliquées, qu’elles pouvaient réduire la pauvreté, soutenir la consommation et avoir une influence positive sur la santé et le bien-être pendant les périodes de transition professionnelle.  Elles fournissent la sécurité du revenu, ce qui peut retarder la décision de s’engager dans un emploi informel ou précaire.

À la lumière des problèmes complexes qui se posent au sein du marché du travail, le fait de se reposer uniquement sur des régimes d’assurance-chômage, généralement conçus pour des personnes évoluant au sein d’un emploi formel et déclaré, ne permet pas d’aboutir à une couverture suffisante. Pour agir efficacement, il faut suivre des approches holistiques et parvenir à des politiques et à des mesures intégrées permettant : d’améliorer les conditions de travail et les salaires, l’employabilité et la formalisation ; et de lutter contre le sous-emploi, fréquent chez les femmes et chez les jeunes, et le découragement des demandeurs d’emploi.

C’est pourquoi, en parallèle aux efforts visant à améliorer l’efficacité de l’assurance-chômage, les gouvernements doivent songer à la création de systèmes intégrés de protection contre le chômage, associant les allocations de chômage venant de l’assurance sociale et les dispositifs financés par l’impôt à des politiques actives du marché du travail. Parmi les actions immédiates à mettre en œuvre, on peut citer :

- étendre le cadre légal et assouplir les conditions d’éligibilité pour l’accès aux allocations de chômage ;

- investir dans des politiques actives du marché du travail ainsi que dans leur renforcement, notamment dans les services publics de l’emploi ;

- tirer profit des modèles de prévision immédiate pour répondre rapidement aux chocs économiques ; et

- explorer les approches innovantes permettant d’atteindre les travailleurs dans tous les types d’emploi.

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Les principales conventions de l’Organisation internationale du Travail relatives à l’assurance chômage et à la protection contre le chômage :

1.Convention n°2 sur le chômage (1919). Il s’agit de la première convention de l’OIT traitant du chômage. Elle prévoit notamment : la mise en place de services publics gratuits de placement ; la coordination entre bureaux de placement ; certaines mesures de lutte contre le chômage.

2.Convention n°44 sur l’assurance chômage et les allocations aux chômeurs involontaires (1934)

Cette convention constitue le premier texte important portant directement sur l’assurance chômage.  Elle prévoit : le versement d’allocations aux travailleurs involontairement privés d’emploi ; des conditions minimales d’indemnisation ; l’organisation de régimes d’assurance chômage ou d’assistance.

3.Convention n°102 concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952. C’est la convention fondamentale de l’OIT en matière de sécurité sociale.  Elle inclut le chômage parmi les neuf branches de la sécurité sociale et fixe :  les personnes à couvrir ; le niveau minimal des prestations ; la durée des indemnités ; les conditions d’ouverture des droits.

4.Convention n°168 sur la promotion de l’emploi et la protection contre le chômage (1988). C’est aujourd’hui le texte de référence le plus moderne sur l’assurance chômage. Elle met l’accent sur : la protection des chômeurs ; les politiques actives de l’emploi ; la formation et la reconversion ; l’équilibre entre indemnisation et incitation au retour à l’emploi ; l’extension de la protection sociale aux catégories vulnérables.

5.Recommandation n°176 (1988).  Elle complète la convention n°168 et donne des orientations détaillées sur : le montant et la durée des prestations ; les programmes d’emploi ; la formation professionnelle ; la protection des jeunes et des travailleurs précaires.

À noter que le Maroc n’a pas ratifié l’ensemble de ces conventions relatives au chômage, notamment la convention n° 168.