Le modèle marocain de gestion de l’eau : état des lieux (1)

>Droits de propriété

Le modèle marocain est construit autour de la domanialité publique des ressources hydriques. L’État devient ainsi le gérant des ressources. La domanialité a été étendue aux ressources souterraines et à celles mobilisées par la réalisation de réseaux d’irrigation privés ou collectifs. Elle s’étend également au réseau hydrographique.

La domanialité publique permet à l’État de réaliser les ouvrages de mobilisation (ou d’en concéder la réalisation) et d’allouer les ressources ainsi régularisées aux usages qu’il privilégie.

La domanialité publique impose aux utilisateurs d’obtenir des autorisations et des concessions auprès des agents de l’Etat pour l’utilisation du domaine public hydraulique.

Cette affirmation de la domanialité publique de l’ensemble des ressources hydriques est récente. Le droit musulman reconnaît la propriété privée de l’eau des puits, de l’eau mobilisée par le travail de l’homme dans des réseaux d’irrigation. Il affirme la domanialité des grandes masses d’eau, exclusivement.

>Mobilisation

La mobilisation des ressources hydriques est réalisée par des barrages pour l’eau superficielle, des champs captants pour l’eau souterraine, des unités de dessalement pour l’eau de mer et des unités d’épuration pour l’eau traitée. Les barrages constituent l’essentiel de la mobilisation.

Les barrages sont réalisés en maîtrise d’ouvrage par l’État. Ils sont financés par le budget général. La réalisation des barrages est planifiée par les plans directeurs d’aménagement intégré des ressources en eau, effectuée par les agences de bassin hydraulique.

Les plans directeurs s’appuient sur une analyse prospective des demandes sectorielles (eau potable, irrigation) et sur l’identification des ressources mobilisables (sites, hydrologie) pour y répondre. Les plans directeurs prévoient également les dotations à affecter aux projets d’irrigation et d’alimentation en eau potable. Les offices publics utilisateurs (ONEE pour l’eau potable et l’électricité hydraulique, ORMVA pour l’irrigation publique) sont chargés de réaliser les infrastructures d’adduction pour disposer des dotations ainsi affectées.

Les barrages sont affectés aux agences de bassin qui en assurent la gestion et la maintenance. Les services des barrages ne sont pas rémunérés en dehors d’une redevance symbolique au profit des agences de bassin. Autrement dit, les ressources affectées aux offices publics d’irrigation ou de production d’eau potable ne font pas l’objet d’un paiement (pour le financement du barrage).

La réalisation de champs captants ou de forages individuels est rarement une initiative de l’État. Plus souvent, ces infrastructures de captage sont réalisées par les agences de distribution et de production pour l’alimentation des réseaux collectifs d’eau potable et par les exploitants agricoles pour l’irrigation.  Dans tous les cas, ces ouvrages sont soumis au régime de l’autorisation ou de la concession par les agences de bassin. Les coûts d’investissement, d’exploitation et d’entretien sont à la charge de l’usager.

La mobilisation par le dessalement d’eau de mer est traitée comme la réalisation d’un champ captant. À ce jour, le financement de ces infrastructures de mobilisation est assuré par l’utilisateur. Contrairement aux ouvrages de transport de l’eau potable qui relèvent du monopole de l’ONEE, les unités de dessalement peuvent être librement réalisées.

Les stations d’épuration sont réalisées par l’ONEE, les régies et les concessions de distribution. Leur financement est partiellement pris en charge par l’État.

 >Production et transport

Le transport de l’eau potable est une prérogative exclusive de l’Office national de l’eau potable. Cette disposition de la loi portant création de cet Office vise à lui conférer un monopole dans la production d'eau potable. Ce monopole permettrait une fixation administrée des prix d’approvisionnement des régies et des concessions de distribution. En théorie, la combinaison d’un monopole de production et d’une fixation administrée des prix de vente de l’eau aux entreprises de distribution permet de financer l’ONEP pour la réalisation de ses infrastructures, et de pouvoir faire une péréquation entre communes riches et communes démunies.

En réalité, certaines régies disposent de champs captants et assurent ainsi une partie de leur approvisionnement sans passer par l’ONEE. De plus, la concession d’approvisionnement de la ville de Casablanca, donnée à la SOER, a été reconduite. Ceci réduit la maîtrise des prix d’approvisionnement des entreprises de distribution.

La fixation administrative des tarifs de vente de l’ONEE (eau potable livrée en gros aux entreprises de distribution) relève de la Commission interministérielle des prix. La décision tarifaire relève du gouvernement (décret).

Le programme d’investissements de l’ONEE (et son financement) font l’objet d’un contrat-programme préparé par les directions du ministère des Finances chargées du suivi des établissements publics et du budget, avec la participation des ministères impliqués dans le secteur (Intérieur, Agriculture, Eau et Énergie). Le financement du contrat-programme combine entre les recettes tarifaires, les subventions publiques et l’endettement. Ainsi, les discussions et les négociations sur le contrat-programme déterminent les tarifs à appliquer, tarifs qui sont validés par la Commission interministérielle des prix.

La gouvernance de l’ONEE est le fait de son conseil d’administration, présidé par le chef de gouvernement, de son ministère de tutelle et du contrôle du ministère des Finances sur ses engagements.

>Distribution

La distribution de l’eau potable est un service public local, dont l’organisation relève des prérogatives exclusives du conseil communal. C’est la commune qui est chargée d’organiser les services publics locaux pour ses habitants. Le conseil communal peut créer une régie, concéder le service public à une société privée ou à l’ONEE.  Dans tous les cas, l’entreprise de distribution dispose d’un monopole sur le territoire de la commune pour le service public considéré.

Quelle que soit l’organisation retenue, les investissements conduits appartiennent au domaine communal[1] (aux termes de la concession). La commune est responsable des investissements dits “hors site”, en dehors des lotissements. Les lotissements doivent être équipés en voirie, réseaux d’assainissement liquide et adduction d’eau potable, réseaux de distribution électrique et de bornes de lutte contre les incendies pour pouvoir obtenir des autorisations de construire. Ils sont rétrocédés à la commune lors de la réception des travaux de lotissement. Les travaux du réseau d’assainissement, d’adduction d’eau potable et d’électricité sont souvent supervisés par l’entreprise de distribution (régie, concession). Elle perçoit à ce titre une rémunération pour peines et soins.

La tarification est fixée par la Commission interministérielle des prix. Elle distingue entre les tarifs des régies, des localités désignées nommément selon quatre groupes, et le tarif général applicable aux petits centres et qui concerne également les communes rurales. Pour les concessions, la formule d’indexation retenue dans la convention de délégation de service public ou de concession est approuvée par le chef de gouvernement. Les tarifs sont donc, dans ce cas, ajustés périodiquement. Pour les régies et les petits centres, l’ajustement se fait en général tous les quatre ans, à l’occasion du renouvellement du contrat-programme de l’ONEE.

La tarification est en tranches croissantes, avec une première tranche subventionnée par les tranches de consommation élevées. Les activités industrielles et commerciales paient un tarif équivalent au coût moyen du service. Dans les régies multiservices et dans les concessions, la tarification de la distribution de l’électricité permet de subventionner celle de l’eau et de l’assainissement.

La convention de gérance (ONEE) ou de concession est conclue sous la forme d’une délégation de service public, la commune assurant le rôle d’autorité délégante, donc de responsable du contrôle des prestations. Elle est responsable du programme d’investissement du prestataire retenu, ce qui n’est pas sans effet sur la performance du service[2].

La DGCL du ministère de l’Intérieur assure également la supervision des activités du prestataire, au titre de la tutelle des collectivités territoriales. Avec la mise en œuvre des lois organiques de décentralisation, qu’accompagne la déconcentration administrative, cette tutelle devient un appui technique et un contrôle de légalité.

>Assainissement

Le service public d’assainissement liquide suit les mêmes règles que la distribution de l’eau potable. La commune est responsable de l’organisation du service. En pratique, elle le délègue à l’entité qui assure la distribution de l’eau potable - régies, concessions ou ONEE.

Le traitement des investissements d’assainissement liquide est identique à celui des investissements pour la distribution de l’eau potable. Les investissements sont réalisés par les lotisseurs, sous le contrôle de l’agence en charge de la distribution, et les investissements structurants “hors site” sont réalisés par la commune.

Le tarif est assis sur les consommations d’eau potable, et non sur le rejet des effluents. Il ignore donc les puits et forages des entreprises et des particuliers. Il est fixé dans les mêmes termes et dans les mêmes conditions que le tarif pour l’eau potable (tranches de consommation identiques, instances de régulation identiques).

En ce qui concerne la réalisation des stations d’épuration, leur financement est assuré par une contribution de la commune, une subvention du fonds pour l’assainissement liquide et une participation de l’agence de distribution.

La situation est différente en ce qui concerne la réutilisation des eaux traitées. Il n’existe pas de cadre général pour encourager à la réutilisation. Les réalisations à ce jour concernent essentiellement l’irrigation des jardins et parcs communaux, et celle des parcours de golf.

>Irrigation

Le développement de l’irrigation au Maroc procède de trois logiques distinctes. Les projets d’irrigation développés par les agriculteurs, irrigation privée généralement sur des forages ou des pompages sur les cours d’eau. Les projets collectifs conduits par des associations ou des groupements, qui se composent généralement d’une prise de dérivation et d’un réseau de distribution connectant les parcelles des usagers, la PMH (petite et moyenne hydraulique). Et, enfin, les réseaux publics d’irrigation, réalisés et gérés par des établissements publics (Offices régionaux de mise en valeur agricole), la GH (grande hydraulique).

Le développement de l’irrigation privée est régulé par le jeu des autorisations de prélèvement des ressources hydriques du domaine public, et les subventions d’encouragement au développement de l’irrigation localisée du Fonds de développement agricole.

Le ministère de l’Agriculture intervient pour la réalisation et/ou la réhabilitation des réseaux de PMH. Il encourage la constitution d’associations des usagers de l’eau agricole pour la gestion de ces réseaux.

Le développement de la grande hydraulique a été structuré par l’adoption du Code des investissements agricoles en juillet 1969. Ce code permet la réalisation de grands projets d’irrigation dans les périmètres où il s’applique. Les Offices régionaux de mise en valeur agricole y réalisent un remembrement, avec un prélèvement des superficies requises pour le réseau de pistes et les servitudes d’irrigation et de drainage. Les agriculteurs sont astreints :

• à une obligation de mise en valeur, matérialisée par une consommation minimale de 3.000 m³ par hectare ;
• au paiement d’une redevance pour l’usage de l’eau d’irrigation recouvrant une partie des coûts d’investissement et les coûts d’exploitation et d’entretien ;
• au paiement d’une participation directe pour le partage de la valeur ajoutée par l’irrigation entre l’État et les agriculteurs ;
• au respect de l’assolement prescrit et des itinéraires techniques.

Afin de favoriser une agriculture familiale et de prévenir le morcellement des exploitations, il est interdit de diviser les exploitations si cela conduit à des propriétés d’une taille inférieure à 5 ha. Les terres collectives situées à l’intérieur des périmètres irrigués sont distribuées en pleine propriété aux ayants droit.

Les périmètres réalisés depuis les années quarante sont encore à ce jour gérés par les offices régionaux. Un certain nombre de dispositions du code sont tombées en désuétude, en particulier celles relatives aux obligations d’assolement et d’itinéraires techniques. Depuis les années 2000, le ministère de l’Agriculture a innové dans la réalisation et l’exploitation des réseaux d’irrigation en s’appuyant sur des partenariats public-privé.

En ce qui concerne les tarifs, ils continuent d’être fixés par arrêté du ministre de l’Agriculture. Les offices régionaux, en tant qu’établissements publics, sont sous la tutelle technique du ministère de l’Agriculture et la tutelle financière du ministère des Finances.

À SUIVRE

L'auteur

Hassan Benabderrazik est consultant, expert en agriculture et économiste.

[1] L’ONEE inscrit dans son bilan les investissements réalisés dans le cadre des contrats de gérance avec les collectivités locales, alors même que ceux-ci sont réalisés sur le domaine public communal. Cette disposition particulière a été faite à la demande des bailleurs de fonds de l’ONEP pour que celui-ci soit éligible à un financement direct. Elle reste problématique au regard des règles générales de la délégation des services publics.

[2] Si la commune diffère les investissements de réhabilitation des réseaux de distribution, cela dégrade les performances du transport (Rapport entre l’eau facturée et l’eau injectée en tête du réseau, différence qui résulte des pertes dues aux fuites).